突破既得利益格局是關(guān)鍵

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：您認(rèn)為，要解決預(yù)算管理領(lǐng)域以上已經(jīng)存在的頑疾，下一步應(yīng)從哪些方面、進(jìn)行何種改革？

　　高培勇：我認(rèn)為，規(guī)范認(rèn)識到突破主要來自政府內(nèi)部既得利益格局的阻礙，是預(yù)算管理改革的關(guān)鍵，注意到實(shí)現(xiàn)真正意義上的全口徑預(yù)算管理是規(guī)范政府收支及其機(jī)制的必由之路。中共十八屆三中全會《決定》在建立“透明預(yù)算”的基本目標(biāo)下，部署了“改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”的預(yù)算管理體制改革行動路線。

　　這一部署很有啟示意義，值得我們仔細(xì)品味，在認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，扎實(shí)推進(jìn)。

　　“透明預(yù)算”，無疑是現(xiàn)代財(cái)政制度的一個重要特征，當(dāng)然也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。但問題在于，預(yù)算的“公開透明”以預(yù)算的“全面規(guī)范”為條件。如同“丑媳婦見公婆”，即便終歸要見，但經(jīng)過一番梳洗打扮后再去見，總比急匆匆不加任何準(zhǔn)備地去見，效果要好。在政府預(yù)算管理格局頗不規(guī)范的情況下，一味強(qiáng)調(diào)透明甚至勉強(qiáng)實(shí)行透明，將各種非規(guī)范性政府收支“亂象”一下子暴露在大眾視野下，產(chǎn)生的反響可想而知。

　　因而，政府預(yù)算的公開透明不可一蹴而就，也不能急于求成，只能在打好全面規(guī)范的基礎(chǔ)上實(shí)施。作為新一輪預(yù)算管理體制改革的第一步，就是以全口徑預(yù)算管理為基本目標(biāo)，以將所有政府收支關(guān)進(jìn)“統(tǒng)一”的制度籠子為重心，全面規(guī)范政府的收支行為及其機(jī)制。也就是說，在改革戰(zhàn)略上，先規(guī)范、后透明，應(yīng)當(dāng)是一個基本行動路線選擇。

　　不過，先規(guī)范、后透明并不意味著眼下可以將“透明預(yù)算”的目標(biāo)擱置起來，只盯著全口徑預(yù)算管理，一切等政府收支行為及其機(jī)制規(guī)范好了再說。實(shí)際上，規(guī)范和透明之間是互相聯(lián)系、彼此作用的統(tǒng)一體。離開了規(guī)范的前提，固然透明難以實(shí)現(xiàn)。但脫離了透明的壓力，規(guī)范亦難以有足夠的動力。所以，在實(shí)際操作中，可以以透明倒逼規(guī)范，在兩者聯(lián)動中，全面推進(jìn)真正意義上的全口徑預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：那么，怎樣做才可算作真正意義上的全口徑預(yù)算管理？其中有無標(biāo)準(zhǔn)可以依循？

　　高培勇：參照當(dāng)今世界典型市場經(jīng)濟(jì)國家的一般做法，要使全口徑預(yù)算管理落到實(shí)處，可以同時確立兩個互為關(guān)聯(lián)的“驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)”：

　　其一，各級人民代表大會在立法層面對同級政府所有收支的“全口徑”控制。就是說，所有政府收支都應(yīng)當(dāng)取得立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)，只有取得授權(quán)，政府的活動及其相應(yīng)的收支才具備合法性。所有政府收支都必須納入“公共”軌道，由立法機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一的制度規(guī)范審查和批準(zhǔn)。這是“全口徑預(yù)算管理”最重要的意義。

　　其二，財(cái)稅部門在行政層面對所有政府收支的“全口徑”管理。這是說，所有政府收支都應(yīng)當(dāng)由專司政府收支管理職能的財(cái)稅部門統(tǒng)一管起來，不存在游離于財(cái)稅部門管理之外的政府收支。所有政府收支都必須納入“公共”軌道，由財(cái)稅部門按照統(tǒng)一制度規(guī)范行使管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這是實(shí)現(xiàn)立法層面“全口徑預(yù)算管理”的重要基礎(chǔ)。

　　在中國，實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理絕非輕松之事，它注定要經(jīng)歷一個曲折而艱難的過程。只有下大決心、花大氣力，才有可能逐步逼近并最終實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。