二、建立現(xiàn)代財政制度是對現(xiàn)行財稅體制的繼承與重構(gòu)

　　《方案》明確提出，深化財稅體制改革的目標(biāo)任務(wù)是，按照完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)，堅持穩(wěn)中求進(jìn)、改革創(chuàng)新，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，以改進(jìn)預(yù)算管理、完善稅收制度、明確事權(quán)和支出責(zé)任為重點(diǎn)，建立統(tǒng)一完整、法制規(guī)范、公開透明、運(yùn)行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)提供財稅制度保障。現(xiàn)代財政制度是國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度，既是對現(xiàn)行財稅體制和制度的繼承與創(chuàng)新，又是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化新形勢，對財稅體制等基礎(chǔ)制度的系統(tǒng)性重構(gòu)。總體上講，現(xiàn)代財政制度在體系上應(yīng)建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的稅收制度，中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度；在功能上要堅持公共財政的定位，體現(xiàn)市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，不“越位”、不“缺位”，發(fā)揮財政制度穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)分配、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)國家安全等方面的職能；在機(jī)制上應(yīng)符合國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新要求，形成公開透明、權(quán)責(zé)對等、有效制衡、運(yùn)行高效、可問責(zé)、可持續(xù)的制度安排。重點(diǎn)圍繞以下改革任務(wù)展開：

　　建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。這是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要標(biāo)志，是強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實施有效監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的重大改革舉措。一是建立透明預(yù)算制度。除涉密信息外，所有使用財政資金的部門都要公開本部門預(yù)決算，尤其是財政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開；進(jìn)一步細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容、擴(kuò)大部門預(yù)決算公開的范圍和內(nèi)容。二是完善政府預(yù)算體系。結(jié)合修訂有關(guān)法律規(guī)定，清理規(guī)范重點(diǎn)支出與年度財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式；政府收支要全部納入預(yù)算，明確“四本”預(yù)算的收支范圍和功能定位，加大相互之間的統(tǒng)籌力度。三是改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。預(yù)算審查的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展；建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；實行中期財政規(guī)劃管理，并強(qiáng)化三年滾動財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束。四是完善轉(zhuǎn)移支付制度。完善一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機(jī)制，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重；對專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理、整合、規(guī)范，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，同時嚴(yán)格控制新增項目和資金規(guī)模；建立專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制。五是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。硬化預(yù)算約束，預(yù)算未安排事項一律不得支出；全面落實國庫集中收付制度，借鑒國際經(jīng)驗，推進(jìn)國庫現(xiàn)金管理。六是規(guī)范地方政府債務(wù)管理。依法建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制；對地方政府債務(wù)實行限額控制，分類納入預(yù)算管理，并嚴(yán)格限定舉債程序和資金用途；建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，完善地方政府考核問責(zé)機(jī)制和信用評級制度。七是清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。除專門的稅收法律、法規(guī)外，起草其他法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得規(guī)定稅收優(yōu)惠政策；未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不能對企業(yè)規(guī)定財政優(yōu)惠政策；嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格財政資金分配使用的監(jiān)督問責(zé)，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)行為。

　　建立健全有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系。稅收制度是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分。新一輪稅制改革總的方向是，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、推進(jìn)依法治稅，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能作用。一是推進(jìn)增值稅改革。擴(kuò)大營改增實施范圍，“十二五”完成營改增目標(biāo)；適時優(yōu)化稅率，實行徹底的消費(fèi)型增值稅制度并完成增值稅立法。二是完善消費(fèi)稅制度。調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，改革征收環(huán)節(jié)和收入分享辦法，增強(qiáng)消費(fèi)引導(dǎo)與調(diào)節(jié)功能。三是加快資源稅改革。抓緊在全國范圍內(nèi)實施煤炭資源稅從價計征，全面推進(jìn)資源稅從價計征改革，相應(yīng)清理取消涉及的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；逐步將資源稅擴(kuò)展到水流、森林、草原、灘涂等自然生態(tài)空間。四是建立環(huán)境保護(hù)稅制度。按照重在調(diào)控、清費(fèi)立稅、循序漸進(jìn)、合理負(fù)擔(dān)、便利征管的原則，將現(xiàn)行排污收費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅，新設(shè)二氧化碳稅目，進(jìn)一步發(fā)揮稅收對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用。五是加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革。總的方向是，在保障基本居住需求的基礎(chǔ)上，對城鄉(xiāng)個人住房和工商業(yè)房地產(chǎn)統(tǒng)籌考慮稅收與收費(fèi)等因素，合理設(shè)置建設(shè)、交易、保有環(huán)節(jié)稅負(fù)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，使房地產(chǎn)稅逐步成為地方財政持續(xù)穩(wěn)定的收入來源。房地產(chǎn)稅改革要加強(qiáng)調(diào)研，立法先行，適時推進(jìn)。六是逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。合并部分稅目作為綜合所得，適時增加專項扣除項目，合理確定綜合所得適用稅率；盡快推廣個人非現(xiàn)金結(jié)算、建立第三方涉稅信息報告制度等。此外，抓緊修訂《稅收征管法》，促進(jìn)依法治稅，同時也為個人所得稅和房地產(chǎn)稅改革創(chuàng)造條件。

　　調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力與責(zé)任、辦事與花錢相統(tǒng)一，全面提升國家治理效率。一是進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。遵循公平、便利、效率等原則，考慮稅種屬性和功能，將收入波動較大、具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調(diào)整后，地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還方式解決。二是合理劃分各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任。要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和直接支出比重，將國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事項集中到中央，減少委托事務(wù)，提高全國公共服務(wù)水平和效率；將區(qū)域性公共服務(wù)明確為地方事權(quán)；明確中央與地方共同事權(quán)。在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中央和地方的支出責(zé)任，中央可運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付機(jī)制將部分事權(quán)的支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。