作者：上海市委農辦研究室主任、市農委政策法規處處長　方志權

　　推進農村集體經濟組織產權制度改革是農村改革發展中的一個具有方向性的重大課題。中國農村集體經濟組織產權制度改革取得了初步成效，但由于缺少法律法規和相關配套扶持政策的支撐，在推進過程中遇到了一些瓶頸問題和制約因素，本文試就相關問題展開論述，并提出一些解決思路。

　　改革的核心與底線

　　農村集體經濟組織產權制度改革是集體經濟組織在堅持農民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產折股量化到人，由農民共同共有的產權制度轉變為農民按份共有的產權制度，農民變股民，按份享受集體資產收益的分配制度。這項改革將有效保障農民財產權利，激發農業農村發展內在活力，對促進城鄉要素平等交換、建立城鄉發展一體化體制機制具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

　　中國農村集體經濟組織產權制度改革始于上世紀90年代經濟發達地區，進入新世紀后，隨著工業化和城鎮化進程的加快，各地加大了推進農村集體經濟組織產權制度改革的力度，明確集體資產的產權歸屬，改變集體資產名義上“人人有份”、實際上“人人無份”的狀態，真正做到“資產變股權、農民當股東”，農民開始享有穩定的分紅收益。

　　據農業部2013年度報表統計資料，截至2012年年底，全國共有30個省（區、市）的3.2萬個村開展了產權制度改革（其中，已完成改制的村23092個），占全國總村數的5.3%。改制村當年股金分紅188.5億元，農民人均分紅387.9元。按省份分析，2012年，北京、廣東、上海、江蘇和浙江5省（市）完成改制的村占全國完成改制村數的80%左右。其中，上海市松江區14個鄉鎮、107個村已全部完成改制，共量化集體資產328.2億元，認定集體經濟組織成員57萬人，在全國率先以區為單位完成了鎮村兩級農村集體經濟組織產權制度改革。

　　中國農村集體經濟組織產權制度改革，按改制層面來分類，可分為村級改制和鄉鎮級改制，以村級改制為主；按改制時間來分類，可分為撤銷行政村后改制和不撤銷行政村建制直接改制，以撤村后改制為主；按資產構成來分類，可分為存量折股型改制和增量配股型改制，以存量折股型改制為主。

　　從各地看，改制的主要做法是將農村集體經濟組織的經營性實物資產和貨幣資產，經過清產核資和評估以后，按照勞動年限折成股份量化給本集體經濟組織成員，同時提取一定比例的公益金和公積金（集體股），主要用于村委會或社區公共管理和村民公共福利事業支出，并實行按勞分配與按股分紅相結合的分配制度。

　　中國推進農村集體經濟組織產權制度改革的核心內容主要有三項：一是對農村集體經濟組織進行清產核資和資產評估。這是推進農村集體經濟組織產權制度改革的基礎性、前置性舉措。在區、鄉鎮、村不同層級設立工作小組，負責指導、協調和實施農村集體經濟組織的清產核資工作，妥善處理賬物不符、壞賬核銷等遺留問題，并明確清產核資、資產評估以及資產評估報告的確認等相關程序和具體規則，為推進農村集體經濟組織產權制度改革奠定基礎。二是認定農村集體經濟組織成員，開展“農齡”統計。為確保農村集體經濟組織產權制度改革“起點”公平，得到廣大群眾的認可與擁護，必須明確集體經濟組織成員的范圍。三是農村集體資產股份量化到人，明晰產權。對集體資產因地制宜地采取全部資產折股量化、部分資產折股量化或者土地承包經營權折股量化等形式量化到人。對于插隊落戶、返城知青等人員，原則上以股權的形式兌付量化資產。農戶量化后的資產股份，根據情況采取全額入股、按成員資格全額或部分入股、按“農齡”分檔入股、存量資產與增量資產合并入股等不同形式，入股改制后的農村集體經濟組織。這樣，農村集體經濟組織中的成員真正成為了股民。

　　農村集體所有制是由合作化、集體化形成的一種特殊所有制形態，推進改革要充分考慮農村集體經濟具有排他性、封閉性和漸進性等基本屬性，根據不同階段研究采取不同的目標任務和政策舉措。深化農村集體經濟組織產權制度改革，既要解決集體經濟由極少數人支配使用的問題，也要防止農村集體經濟組織改制成果被侵吞。

　　在推進農村集體經濟組織產權制度改革過程中，必須守住“一個堅持、三個做到、四個有利于”的底線，即：堅持集體資產所有權，做到公平公正、公開透明、程序嚴密，有利于城鄉要素資源均衡配置和平等交換，有利于激活農村資源要素和激發農村集體經濟活力，有利于保護農民財產權利，有利于形成農業經濟發展和農村社會穩定的內生動力。

　　在上述基礎上，遵循以下原則：一是依法依規。推進農村產權制度改革應遵循《土地法》、《土地承包法》、《婚姻法》、《繼承法》等法律的相關規定，以及地方性法規和指導性意見的相關規定，同時要注意兼顧不同法律、政策之間的兼容性和關聯性。二是因地制宜。推進農村產權制度改革不能搞“一刀切”，中央、省市出臺全國（全省市）通用的標準和規定也不太現實，應根據各地實際情況確定具體認定標準。三是因事制宜。推進農村產權制度改革可按照“一村一策”、“一事一策”的辦法，將權利交給村民自己，通過合法性、公開性、民主性相結合，做到“復雜問題民主化、民主問題程序化”。四是尊重村規民約。推進農村產權制度改革尚缺少權威的法律依據，在不違背現行法律法規基礎上，應充分考慮村規民約（與法律法規相悖的除外）等習慣法的力量，增進改革的可操作性，維護農村社會穩定。