作者：全國人大常委會法制工作委員會副主任 闞珂
人大代表應當代表誰的利益?這是個實踐問題,也是個理論問題。
1992年制定《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱“代表法”)的過程中,有一種意見:人大代表應當代表原選區選民或者原選舉單位的利益,代表這些不同利益的意見通過討論、表決,最終形成統一的意志。經過反復研究,最終還沒有采納這一意見。代表法第二條第三款規定:“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表,代表人民的利益和意志,依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權,參加行使國家權力。”代表法的這一規定,是要求各級人大代表都要代表人民的整體利益和統一意志。這從法律上解決了代表利益身份問題。那么,從理論上應當怎樣說明這個規定呢?
人大代表制度的兩個要點
人大代表應當代表人民的整體利益,這涉及一個人大代表與原選區選民或者原選舉單位的關系問題,也就是代表與選民的關系問題。學者把有關這兩者關系的論述稱為“代表制”理論。在這個問題上,國外有兩種觀點:一種是委托說,認為代表是本選區選民的受托人,他在代議機關的一切發言和表決,都必須遵從本選區選民的意見。另一種是獨立代表說,認為代表在代議機關中有權以個人的判斷行事,不受本選區選民的約束。從委托說推演出來的結論是,代表有服從本選區選民意愿的義務,本選區選民有權罷免他們所選出的代表。從獨立代表說推演出來的結論是,代表沒有服從本選區選民意愿的義務,本選區選民無權罷免他們選出的代表。
與上述代表制理論相比較,我們看到,我國的人大代表制度既不是完全的委托制,也不是獨立代表制。我國1954年憲法關于人大代表制度的設計,有兩個要點,第一個要點:人大代表要代表人民的共同利益、整體利益。劉少奇在憲法草案報告中指出:“人民的共同利益和統一意志,是人民代表大會和一切國家機關工作的出發點。”按照人大代表制度的這一要求,人大代表從人民的共同利益出發執行代表職務,在一些情況下,與原選區選民或者原選舉單位的具體的、特殊的、局部的利益可能不一致。從這一點看,我國的人大代表制度與國外的“獨立代表說”有某些相似點。第二個要點:人大代表要接受原選區選民或者原選舉單位的監督。原選區選民或者原選舉單位有權隨時撤換自己選出的代表。從這個要點看,我國的人大代表制度與國外的“委托說”有某些相似點。經過比較分析,我們可以得出這樣的結論:我國的人大代表制度是從中國國情和實際出發,與我國社會主義國家性質相適應,以保證人民當家作主為根本,精心設計的獨具特色的政治制度,是我國人民代表大會制度的重要組成部分。
代表整體利益的基本內涵
法律規定,人大代表代表人民的利益和意志,依法參加行使國家權力。這一規定明確了人大代表不僅是本選區或者本選舉單位的代表,而且是全國人民或者本行政區域全體人民的代表。對人大代表為什么應當代表人民的利益和意志,可以從這樣幾個方面來理解:第一,在我國社會主義制度下,全國各族人民的根本利益是一致的。第二,在中央與地方的關系上,也就是在國家的結構形式上,我國采取的是單一制而不是聯邦制。處理中央與地方關系總的原則是,首先要體現全局利益的統一性,在統一指導下兼顧局部利益的靈活性。當局部利益與全局利益、整體利益發生矛盾時,應當自覺服從全局利益、整體利益。第三,代表法明確規定人大代表是國家權力機關組成人員,那么,國家權力機關組成人員就應當從國家的整體利益出發,依法參加行使國家權力。第四,我國各級行政區的人口數不同,人口少的相應地人大代表的人數就少,如果人大代表各自代表本選舉單位的利益,那么,從整體利益出發提出的對人口少的行政區適當照顧的議案、而這一議案又與人口多的行政區的利益有一定的沖突,這個議案要在人民代表大會通過就比較困難,這對代表人數少的行政區不公平。第五,人大代表不應不考慮整體利益去取悅自己的選民。還需要指出的是,我國的人民民主“政權,不是一黨一派一人所得而私的”(劉少奇語),中國共產黨代表最廣大人民的根本利益,人大工作堅持黨的領導,必然要求人大代表要代表人民的根本利益、整體利益。
在人大代表執行職務過程中,應注意把握四個關系:第一,代表人民的整體利益與同原選區選民或者原選舉單位保持密切聯系的關系。第二,代表人民的整體利益與聽取和反映原選區選民或者原選舉單位的意見和要求的關系。第三,代表人民的整體利益與根據自己的認識、判斷在人大各種會議上發言和表決的關系。第四,代表人民的整體利益與接受原選區選民或者原選舉單位監督的關系。
1977年蘇聯憲法規定:“代表在自己的活動中遵照整個國家的利益,照顧本選區居民的要求,力求實現選民的委托。”蘇聯別祖格洛夫主編的《蘇維埃建設學》一書在解釋代表的“了解、反映和形成選民意志”這一職能時指出:“代表當然要力求把選民的想法和期望帶給蘇維埃。但認為代表應當像郵遞員一樣把從一個或一些選民中聽來的建議和意見照轉給蘇維埃,這就錯了。代表要深入研究所取得的材料,剔除非本質的和偶然的東西,將各種利益和意見加以對比,找到唯一正確的方案,把本選區居民的需要同市、州、共和國和全國的利益協調地結合在一起。”前蘇聯的這些規定和看法,我們是可以參考的。我國的人大代表應當以人民的利益和意志為活動準則,同時,要反映原選區選民或者原選舉單位的意見和要求。
