作者：全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任　闞珂

　　人大代表應(yīng)當(dāng)代表誰(shuí)的利益?這是個(gè)實(shí)踐問題,也是個(gè)理論問題。

　　1992年制定《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》(以下簡(jiǎn)稱“代表法”)的過程中,有一種意見:人大代表應(yīng)當(dāng)代表原選區(qū)選民或者原選舉單位的利益,代表這些不同利益的意見通過討論、表決,最終形成統(tǒng)一的意志。經(jīng)過反復(fù)研究,最終還沒有采納這一意見。代表法第二條第三款規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表,代表人民的利益和意志,依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán),參加行使國(guó)家權(quán)力。”代表法的這一規(guī)定,是要求各級(jí)人大代表都要代表人民的整體利益和統(tǒng)一意志。這從法律上解決了代表利益身份問題。那么,從理論上應(yīng)當(dāng)怎樣說(shuō)明這個(gè)規(guī)定呢?

　　人大代表制度的兩個(gè)要點(diǎn)

　　人大代表應(yīng)當(dāng)代表人民的整體利益,這涉及一個(gè)人大代表與原選區(qū)選民或者原選舉單位的關(guān)系問題,也就是代表與選民的關(guān)系問題。學(xué)者把有關(guān)這兩者關(guān)系的論述稱為“代表制”理論。在這個(gè)問題上,國(guó)外有兩種觀點(diǎn):一種是委托說(shuō),認(rèn)為代表是本選區(qū)選民的受托人,他在代議機(jī)關(guān)的一切發(fā)言和表決,都必須遵從本選區(qū)選民的意見。另一種是獨(dú)立代表說(shuō),認(rèn)為代表在代議機(jī)關(guān)中有權(quán)以個(gè)人的判斷行事,不受本選區(qū)選民的約束。從委托說(shuō)推演出來(lái)的結(jié)論是,代表有服從本選區(qū)選民意愿的義務(wù),本選區(qū)選民有權(quán)罷免他們所選出的代表。從獨(dú)立代表說(shuō)推演出來(lái)的結(jié)論是,代表沒有服從本選區(qū)選民意愿的義務(wù),本選區(qū)選民無(wú)權(quán)罷免他們選出的代表。

　　與上述代表制理論相比較,我們看到,我國(guó)的人大代表制度既不是完全的委托制,也不是獨(dú)立代表制。我國(guó)1954年憲法關(guān)于人大代表制度的設(shè)計(jì),有兩個(gè)要點(diǎn),第一個(gè)要點(diǎn):人大代表要代表人民的共同利益、整體利益。劉少奇在憲法草案報(bào)告中指出:“人民的共同利益和統(tǒng)一意志,是人民代表大會(huì)和一切國(guó)家機(jī)關(guān)工作的出發(fā)點(diǎn)。”按照人大代表制度的這一要求,人大代表從人民的共同利益出發(fā)執(zhí)行代表職務(wù),在一些情況下,與原選區(qū)選民或者原選舉單位的具體的、特殊的、局部的利益可能不一致。從這一點(diǎn)看,我國(guó)的人大代表制度與國(guó)外的“獨(dú)立代表說(shuō)”有某些相似點(diǎn)。第二個(gè)要點(diǎn):人大代表要接受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督。原選區(qū)選民或者原選舉單位有權(quán)隨時(shí)撤換自己選出的代表。從這個(gè)要點(diǎn)看,我國(guó)的人大代表制度與國(guó)外的“委托說(shuō)”有某些相似點(diǎn)。經(jīng)過比較分析,我們可以得出這樣的結(jié)論:我國(guó)的人大代表制度是從中國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā),與我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)相適應(yīng),以保證人民當(dāng)家作主為根本,精心設(shè)計(jì)的獨(dú)具特色的政治制度,是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的重要組成部分。

　　代表整體利益的基本內(nèi)涵

　　法律規(guī)定,人大代表代表人民的利益和意志,依法參加行使國(guó)家權(quán)力。這一規(guī)定明確了人大代表不僅是本選區(qū)或者本選舉單位的代表,而且是全國(guó)人民或者本行政區(qū)域全體人民的代表。對(duì)人大代表為什么應(yīng)當(dāng)代表人民的利益和意志,可以從這樣幾個(gè)方面來(lái)理解:第一,在我國(guó)社會(huì)主義制度下,全國(guó)各族人民的根本利益是一致的。第二,在中央與地方的關(guān)系上,也就是在國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式上,我國(guó)采取的是單一制而不是聯(lián)邦制。處理中央與地方關(guān)系總的原則是,首先要體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性,在統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性。當(dāng)局部利益與全局利益、整體利益發(fā)生矛盾時(shí),應(yīng)當(dāng)自覺服從全局利益、整體利益。第三,代表法明確規(guī)定人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員,那么,國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員就應(yīng)當(dāng)從國(guó)家的整體利益出發(fā),依法參加行使國(guó)家權(quán)力。第四,我國(guó)各級(jí)行政區(qū)的人口數(shù)不同,人口少的相應(yīng)地人大代表的人數(shù)就少,如果人大代表各自代表本選舉單位的利益,那么,從整體利益出發(fā)提出的對(duì)人口少的行政區(qū)適當(dāng)照顧的議案、而這一議案又與人口多的行政區(qū)的利益有一定的沖突,這個(gè)議案要在人民代表大會(huì)通過就比較困難,這對(duì)代表人數(shù)少的行政區(qū)不公平。第五,人大代表不應(yīng)不考慮整體利益去取悅自己的選民。還需要指出的是,我國(guó)的人民民主“政權(quán),不是一黨一派一人所得而私的”(劉少奇語(yǔ)),中國(guó)共產(chǎn)黨代表最廣大人民的根本利益,人大工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),必然要求人大代表要代表人民的根本利益、整體利益。

　　在人大代表執(zhí)行職務(wù)過程中,應(yīng)注意把握四個(gè)關(guān)系:第一,代表人民的整體利益與同原選區(qū)選民或者原選舉單位保持密切聯(lián)系的關(guān)系。第二,代表人民的整體利益與聽取和反映原選區(qū)選民或者原選舉單位的意見和要求的關(guān)系。第三,代表人民的整體利益與根據(jù)自己的認(rèn)識(shí)、判斷在人大各種會(huì)議上發(fā)言和表決的關(guān)系。第四,代表人民的整體利益與接受原選區(qū)選民或者原選舉單位監(jiān)督的關(guān)系。

　　1977年蘇聯(lián)憲法規(guī)定:“代表在自己的活動(dòng)中遵照整個(gè)國(guó)家的利益,照顧本選區(qū)居民的要求,力求實(shí)現(xiàn)選民的委托。”蘇聯(lián)別祖格洛夫主編的《蘇維埃建設(shè)學(xué)》一書在解釋代表的“了解、反映和形成選民意志”這一職能時(shí)指出:“代表當(dāng)然要力求把選民的想法和期望帶給蘇維埃。但認(rèn)為代表應(yīng)當(dāng)像郵遞員一樣把從一個(gè)或一些選民中聽來(lái)的建議和意見照轉(zhuǎn)給蘇維埃,這就錯(cuò)了。代表要深入研究所取得的材料,剔除非本質(zhì)的和偶然的東西,將各種利益和意見加以對(duì)比,找到唯一正確的方案,把本選區(qū)居民的需要同市、州、共和國(guó)和全國(guó)的利益協(xié)調(diào)地結(jié)合在一起。”前蘇聯(lián)的這些規(guī)定和看法,我們是可以參考的。我國(guó)的人大代表應(yīng)當(dāng)以人民的利益和意志為活動(dòng)準(zhǔn)則,同時(shí),要反映原選區(qū)選民或者原選舉單位的意見和要求。