作者：華東政法大學(xué)　顧功耘 胡改蓉

　　摘要：在當(dāng)前的國(guó)企改革中，政府“出資人”身份和“監(jiān)管者”身份的雙重性以及國(guó)有企業(yè)“經(jīng)濟(jì)人”身份和“準(zhǔn)政治人”身份的復(fù)合性，使得政府與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系難以厘定。這直接造成了國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中的方向迷失，也造成了政府在面對(duì)國(guó)有企業(yè)時(shí)“放權(quán)”與“收權(quán)”間的舉棋不定。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)有企業(yè)所肩負(fù)的不同功能，將其分為公益性國(guó)有企業(yè)與營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)，并進(jìn)而改變我國(guó)當(dāng)前國(guó)有企業(yè)的立法模式，從資本結(jié)構(gòu)分類(lèi)走向功能分類(lèi)，明確政府在不同類(lèi)型國(guó)有企業(yè)中的定位與職能，并有針對(duì)性地設(shè)計(jì)出不同的“政企”關(guān)系。這應(yīng)成為今后我國(guó)國(guó)有企業(yè)法律制度改革與完善的應(yīng)然方向。

　　關(guān)鍵詞：公益性國(guó)有企業(yè)； 營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)； 政府管制； 企業(yè)自治

　　改革作為一種制度變遷，“實(shí)質(zhì)上是權(quán)責(zé)利在各種利益相關(guān)主體之間的重新劃分與再分配過(guò)程，亦即對(duì)既定權(quán)力和利益格局以及相關(guān)責(zé)任負(fù)擔(dān)的調(diào)整。”[1]在我國(guó)，國(guó)企改革始終是影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程的關(guān)鍵因素之一。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）用千余字的筆墨對(duì)國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)行了重點(diǎn)闡述，引起了各界對(duì)該問(wèn)題的高度關(guān)注。

　　縱觀我國(guó)30多年的國(guó)企改革，始終繞不開(kāi)的問(wèn)題便是政府定位。盡管此次《決定》明確了今后國(guó)企改革的市場(chǎng)化理念，但該理念的真正貫徹還需依靠對(duì)政府職能的準(zhǔn)確界定，依靠對(duì)其與國(guó)有企業(yè)關(guān)系的合理厘定，這始終是影響國(guó)企改革進(jìn)程的核心所在。正如有學(xué)者所指出的那樣，中國(guó)目前國(guó)有企業(yè)改革的困難主要還在于政府自身[2]。

　　為此，對(duì)當(dāng)前國(guó)企改革中政府定位的現(xiàn)狀進(jìn)行反思，進(jìn)而合理界定政府職能，并從制度層面對(duì)國(guó)有企業(yè)與政府之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)成為今后國(guó)有企業(yè)法律制度不斷完善的立足點(diǎn)之一。這也是將十八屆三中全會(huì)所制定的深化國(guó)資國(guó)企改革的精神從法律制度層面予以確立，使其具有可操作性的基本路徑。

　　一、當(dāng)前國(guó)企改革中政府定位的困惑

　　在當(dāng)前的國(guó)企改革中，政府“出資人”身份和“監(jiān)管者”身份的雙重性以及國(guó)有企業(yè)“經(jīng)濟(jì)人”身份和“準(zhǔn)政治人”身份的復(fù)合性，使得政府與國(guó)有企業(yè)之間關(guān)系的厘定非常困難。就政府而言，其所追求的社會(huì)政治穩(wěn)定和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益“雙重目標(biāo)”，通過(guò)行政管理關(guān)系和產(chǎn)權(quán)關(guān)系自然而然地延伸到了“國(guó)有企業(yè)”身上；就國(guó)有企業(yè)而言，其“公益性”與“企業(yè)性”的雙重屬性，更是加深了其“準(zhǔn)政治人”和“經(jīng)濟(jì)人”的烙印。一方面，“企業(yè)”一詞要求其注重經(jīng)濟(jì)效益，以獲取利潤(rùn)為其本職工作；另一方面，“國(guó)有”一詞又要求其生產(chǎn)或提供公共產(chǎn)品（包括純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品），發(fā)揮其“公益性”特質(zhì)。可以說(shuō)，政府的雙重身份、國(guó)有企業(yè)的雙重屬性，造成了國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中的方向迷失，也使得政府在面對(duì)國(guó)有企業(yè)時(shí)，在“放權(quán)”與“收權(quán)”間搖擺不定。

　　“放權(quán)”的目的在于還原國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)組織屬性，讓企業(yè)盡快回歸市場(chǎng)，使其按“經(jīng)濟(jì)人”原則行事，以利潤(rùn)最大化為中心，這樣才能更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的任務(wù)，這種理念與當(dāng)下國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體制對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求高度契合。尤其是隨著《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》）的頒布，國(guó)有企業(yè)被進(jìn)一步界定為“國(guó)家出資企業(yè)”，國(guó)有資產(chǎn)的資本化不斷顯現(xiàn)、“保值增值”目標(biāo)不斷強(qiáng)化，為使國(guó)有企業(yè)能夠更好地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，“放權(quán)”自然成為確定政府與國(guó)有企業(yè)關(guān)系的基本立足點(diǎn)。

　　然而，“放權(quán)”在恢復(fù)國(guó)有企業(yè)“經(jīng)濟(jì)人”本性、激發(fā)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也給政府帶來(lái)了諸多“不安”。尤其是隨著國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化意識(shí)的增強(qiáng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的過(guò)度追求，使得國(guó)有企業(yè)存在大量短期投資行為和重復(fù)建設(shè)行為，不利于社會(huì)資源的整體優(yōu)化配置。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)在公共事業(yè)領(lǐng)域的高利潤(rùn)、低服務(wù)，不斷引起民眾對(duì)國(guó)有企業(yè)行為正當(dāng)性的質(zhì)疑。為此，政府又希望利用國(guó)有企業(yè)的“準(zhǔn)政治組織”屬性來(lái)矯正其在市場(chǎng)上的“經(jīng)濟(jì)人”行為，使其表現(xiàn)出為社會(huì)利益、公眾利益服務(wù)的“準(zhǔn)政治人”品性。

　　可以說(shuō)，正是這種“經(jīng)濟(jì)人”與“準(zhǔn)政治人”的混亂，直接導(dǎo)致了政府與國(guó)有企業(yè)之間關(guān)系的混沌。以國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部治理為例，這一典型的企業(yè)自治事項(xiàng)，目前仍然體現(xiàn)著濃重的政府管制色彩。公司化的國(guó)有企業(yè)，盡管在形式上建立了“董事會(huì)”，但“形骸化”現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面，董事會(huì)職權(quán)范圍狹小且往往受制于政府行政主管部門(mén)，無(wú)法真正發(fā)揮作用；另一方面，董事會(huì)成員甚至經(jīng)理層人員往往由上級(jí)行政主管部門(mén)或者組織部門(mén)直接任命，且大都具有行政級(jí)別，“準(zhǔn)官員化”現(xiàn)象突出，即使是現(xiàn)行的外部董事制度，仍然受到政府的較多控制。對(duì)于這種治理機(jī)制，有學(xué)者曾尖銳地指出，自1993年以來(lái)，“在國(guó)有企業(yè)中實(shí)現(xiàn)的公司治理機(jī)制一直是一種內(nèi)部人控制和黨政機(jī)關(guān)行政干預(yù)的混合物”[3]。

　　總之，當(dāng)前政府在面對(duì)國(guó)有企業(yè)時(shí)，處于一個(gè)兩難境地：放得過(guò)多，擔(dān)心不能控制國(guó)有企業(yè)，影響社會(huì)效益；放得太少，又總是政企不分，難以保障經(jīng)濟(jì)效益。這種“兩難”可以說(shuō)已成為當(dāng)前政府處理與國(guó)有企業(yè)關(guān)系時(shí)的主要困惑。