作者：華東政法大學 顧功耘 胡改蓉
摘要：在當前的國企改革中，政府“出資人”身份和“監管者”身份的雙重性以及國有企業“經濟人”身份和“準政治人”身份的復合性，使得政府與國有企業之間的關系難以厘定。這直接造成了國有企業在經營中的方向迷失，也造成了政府在面對國有企業時“放權”與“收權”間的舉棋不定。對此，應當依據國有企業所肩負的不同功能，將其分為公益性國有企業與營利性國有企業，并進而改變我國當前國有企業的立法模式，從資本結構分類走向功能分類，明確政府在不同類型國有企業中的定位與職能，并有針對性地設計出不同的“政企”關系。這應成為今后我國國有企業法律制度改革與完善的應然方向。
關鍵詞：公益性國有企業； 營利性國有企業； 政府管制； 企業自治
改革作為一種制度變遷，“實質上是權責利在各種利益相關主體之間的重新劃分與再分配過程，亦即對既定權力和利益格局以及相關責任負擔的調整。”[1]在我國，國企改革始終是影響市場經濟建設進程的關鍵因素之一。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）用千余字的筆墨對國資國企改革進行了重點闡述，引起了各界對該問題的高度關注。
縱觀我國30多年的國企改革，始終繞不開的問題便是政府定位。盡管此次《決定》明確了今后國企改革的市場化理念，但該理念的真正貫徹還需依靠對政府職能的準確界定，依靠對其與國有企業關系的合理厘定，這始終是影響國企改革進程的核心所在。正如有學者所指出的那樣，中國目前國有企業改革的困難主要還在于政府自身[2]。
為此，對當前國企改革中政府定位的現狀進行反思，進而合理界定政府職能，并從制度層面對國有企業與政府之間的權責利關系進行調整，應成為今后國有企業法律制度不斷完善的立足點之一。這也是將十八屆三中全會所制定的深化國資國企改革的精神從法律制度層面予以確立，使其具有可操作性的基本路徑。
一、當前國企改革中政府定位的困惑
在當前的國企改革中，政府“出資人”身份和“監管者”身份的雙重性以及國有企業“經濟人”身份和“準政治人”身份的復合性，使得政府與國有企業之間關系的厘定非常困難。就政府而言，其所追求的社會政治穩定和企業經濟效益“雙重目標”，通過行政管理關系和產權關系自然而然地延伸到了“國有企業”身上；就國有企業而言，其“公益性”與“企業性”的雙重屬性，更是加深了其“準政治人”和“經濟人”的烙印。一方面，“企業”一詞要求其注重經濟效益，以獲取利潤為其本職工作；另一方面，“國有”一詞又要求其生產或提供公共產品（包括純公共產品和準公共產品），發揮其“公益性”特質。可以說，政府的雙重身份、國有企業的雙重屬性，造成了國有企業在經營中的方向迷失，也使得政府在面對國有企業時，在“放權”與“收權”間搖擺不定。
“放權”的目的在于還原國有企業的經濟組織屬性，讓企業盡快回歸市場，使其按“經濟人”原則行事，以利潤最大化為中心，這樣才能更好地實現國有資產保值增值的任務，這種理念與當下國有資產經營管理體制對經濟效益的追求高度契合。尤其是隨著《中華人民共和國企業國有資產法》（以下簡稱《企業國有資產法》）的頒布，國有企業被進一步界定為“國家出資企業”，國有資產的資本化不斷顯現、“保值增值”目標不斷強化，為使國有企業能夠更好地參與市場競爭，“放權”自然成為確定政府與國有企業關系的基本立足點。
然而，“放權”在恢復國有企業“經濟人”本性、激發國有資產經濟效益的同時，也給政府帶來了諸多“不安”。尤其是隨著國有企業市場化意識的增強，對經濟效益的過度追求，使得國有企業存在大量短期投資行為和重復建設行為，不利于社會資源的整體優化配置。同時，國有企業在公共事業領域的高利潤、低服務，不斷引起民眾對國有企業行為正當性的質疑。為此，政府又希望利用國有企業的“準政治組織”屬性來矯正其在市場上的“經濟人”行為，使其表現出為社會利益、公眾利益服務的“準政治人”品性。
可以說，正是這種“經濟人”與“準政治人”的混亂，直接導致了政府與國有企業之間關系的混沌。以國有企業的內部治理為例，這一典型的企業自治事項，目前仍然體現著濃重的政府管制色彩。公司化的國有企業，盡管在形式上建立了“董事會”，但“形骸化”現象嚴重。一方面，董事會職權范圍狹小且往往受制于政府行政主管部門，無法真正發揮作用；另一方面，董事會成員甚至經理層人員往往由上級行政主管部門或者組織部門直接任命，且大都具有行政級別，“準官員化”現象突出，即使是現行的外部董事制度，仍然受到政府的較多控制。對于這種治理機制，有學者曾尖銳地指出，自1993年以來，“在國有企業中實現的公司治理機制一直是一種內部人控制和黨政機關行政干預的混合物”[3]。
總之，當前政府在面對國有企業時，處于一個兩難境地：放得過多，擔心不能控制國有企業，影響社會效益；放得太少，又總是政企不分，難以保障經濟效益。這種“兩難”可以說已成為當前政府處理與國有企業關系時的主要困惑。
