二、政府與國有企業關系的重新審視
重新審視政府與國有企業的關系，就不得不提及“政企分開”。作為國有企業改革目標的經典概括，“政企分開”的提法本身就存在諸多爭論。早年便有學者指出“政企分開”的提法存在誤區，在國有企業與政府的關系上，是難以“完全分開”的[4-6]。還有學者進一步指出，政企分開論存在兩個主要缺點，其中之一便是“否定了國家（政府）作為所有者在國有企業中的作用”[5]。實際上，在經濟轉軌時期，國有企業改革的目標是為了建立起“企業”這一基本的市場主體形式，弱化國有企業的“公共性”特征、強化其“經濟人”身份就成為改革的基本走向，因此，“政企分開”作為一種改革方向無疑是正確的。然而，經過30多年的改革后，再來審視我國的國有企業，人們不難發現，當市場經濟的主體制度已基本建立、民營企業得到快速發展時，仍不加區分地以國有資產資本化思路進行全面的國企改革，顯然不妥。過度追求經濟效益，弱化公共服務功能，只能加劇公眾對國有企業的困惑和質疑。當然，對國有企業的過度干預又會影響國有企業的經濟效益，這既不符合市場競爭的需要，又會給政府造成沉重的財政負擔。那么，“政企分開”的“度”到底該如何把握，政府在面對國有企業時，究竟應如何在“放權”與“收權”間進行平衡呢？
從本源來看，國有企業的“天性”就是經濟與政治的混合，但在實踐中，這兩種使命很難在一個組織內得以很好地調和。正是因為“經濟人”與“準政治人”的二元性，直接導致了實踐中黨政機關官員與國有企業領導人之間的身份互換，也造成了國有企業的“精神分裂”，從而誘發了政府在面對國有企業時“收權”與“放權”間的搖擺不定。
既然國有企業的雙重屬性在客觀上存在矛盾，以至于對多個目標的追求反而影響到了任何一個目標的實現，那么，現行的制度設計就應當借鑒域外的成熟經驗對國有企業進行分類管理。例如，在法國，政府把國有企業分為壟斷性國有企業和競爭性國有企業，并采取不同的管理方式。前者主要集中在能源、交通、郵電通信等基礎產業和基礎設施部門，政府控制程度較高，管理較為嚴格，企業的自主權相對較少；對后者而言，政府的管理僅限于任命企業的主要領導人和對資產的流入流出進行監督，并非直接控制企業經營，企業擁有較大的自主權，基本與私人企業處于平等競爭地位[7]。在羅馬尼亞，在市場經濟轉軌過程中，政府也依據國有企業所處領域不同對其進行了兩類改造：公益公司的改造和商事公司的改造。公益公司一般都在社會重要性和戰略重要性的領域活動，如水、電、氣的供應、軍火制造、石油鉆探和供給、公共交通、電信服務等[8]。在新加坡，根據企業功能和運作方式的不同，國有企業也被分為兩類：一類是法定機構，按議會的專門立法建立和運作，由政府主管部門提供創立資金和流動資金，它屬于半政府性的官方機構，要承擔一定的社會職能，如營造良好的投資環境、為公眾利益服務等，但又是獨立的經濟法人，專門法規規定了其投資領域和范圍；另一類是政府控股公司，包括淡馬錫控股公司、政府投資有限公司、新加坡科技控股公司和國家發展部控股公司等，這些控股公司依據《公司法》成立和運作，完全由政府投資，代表政府對所屬國有企業進行參股和控股，這類公司的投資領域不受限制，以營利為主要目的[9]。
以上述經驗為例，我們也可以依據國有企業所處領域和主要功能的不同，將其分為公益性國有企業與營利性國有企業。前者主要是為了彌補市場缺陷而存在，其所肩負的功能天然地不具有營利性，目標在于保證經濟安全、國家安全和社會安定。有學者將其概括為基礎服務職能、經濟調解職能和社會政治職能三個層面[10]。這三大職能也直接決定了該類國有企業一般僅存在于戰略性壟斷行業和提供重要公共產品和服務的行業。可以說，這類國有企業在本質上就是政府職能的延伸，是政府保障其經濟政策得以實施、其經濟調控職能得以履行的重要手段和工具。這類國有企業職能的特殊性決定了這些企業事實上難以做到完全的“政企分開”，政府和企業的關系不純粹是股權與法人財產權的關系，為保證其公益性目標的實現，政府會較多地介入企業的經營管理活動中。營利性國有企業則不同，其主要在市場競爭性領域進行投資經營，在參與市場競爭時，是“以經濟效益為指導，哪里利潤高，就把資本投到哪里，……基本目標是國有資本總體上的保值和增值。”[10]因此，政府應與企業保持“一臂之距”，不干預企業的日常經營管理。
如此一來，不同類型國有企業的功能和定位就變得明晰。此時，再來審視政府與國有企業的關系，理解“政企分開”的內涵就會相對科學、合理。當下，無論是學者的研究還是相應的立法都忽視了這種不同，僅僅是從企業的資本結構出發，以國有獨資公司、國有控股公司甚至國有參股公司[11]來進行制度的區分設計，未深度考慮提供公共產品及準公共產品的公益性國有企業與營利性的商事國有企業在本質上的區別。正是這種思維模式造成了今天市場經濟背景下國有企業定位、治理及運作的迷失，隨之也造成了政府在面對不同類型國有企業時存在的困惑。
