二、政府與國有企業(yè)關(guān)系的重新審視

　　重新審視政府與國有企業(yè)的關(guān)系，就不得不提及“政企分開”。作為國有企業(yè)改革目標的經(jīng)典概括，“政企分開”的提法本身就存在諸多爭論。早年便有學(xué)者指出“政企分開”的提法存在誤區(qū)，在國有企業(yè)與政府的關(guān)系上，是難以“完全分開”的[4-6]。還有學(xué)者進一步指出，政企分開論存在兩個主要缺點，其中之一便是“否定了國家（政府）作為所有者在國有企業(yè)中的作用”[5]。實際上，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，國有企業(yè)改革的目標是為了建立起“企業(yè)”這一基本的市場主體形式，弱化國有企業(yè)的“公共性”特征、強化其“經(jīng)濟人”身份就成為改革的基本走向，因此，“政企分開”作為一種改革方向無疑是正確的。然而，經(jīng)過30多年的改革后，再來審視我國的國有企業(yè)，人們不難發(fā)現(xiàn)，當市場經(jīng)濟的主體制度已基本建立、民營企業(yè)得到快速發(fā)展時，仍不加區(qū)分地以國有資產(chǎn)資本化思路進行全面的國企改革，顯然不妥。過度追求經(jīng)濟效益，弱化公共服務(wù)功能，只能加劇公眾對國有企業(yè)的困惑和質(zhì)疑。當然，對國有企業(yè)的過度干預(yù)又會影響國有企業(yè)的經(jīng)濟效益，這既不符合市場競爭的需要，又會給政府造成沉重的財政負擔。那么，“政企分開”的“度”到底該如何把握，政府在面對國有企業(yè)時，究竟應(yīng)如何在“放權(quán)”與“收權(quán)”間進行平衡呢？

　　從本源來看，國有企業(yè)的“天性”就是經(jīng)濟與政治的混合，但在實踐中，這兩種使命很難在一個組織內(nèi)得以很好地調(diào)和。正是因為“經(jīng)濟人”與“準政治人”的二元性，直接導(dǎo)致了實踐中黨政機關(guān)官員與國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人之間的身份互換，也造成了國有企業(yè)的“精神分裂”，從而誘發(fā)了政府在面對國有企業(yè)時“收權(quán)”與“放權(quán)”間的搖擺不定。

　　既然國有企業(yè)的雙重屬性在客觀上存在矛盾，以至于對多個目標的追求反而影響到了任何一個目標的實現(xiàn)，那么，現(xiàn)行的制度設(shè)計就應(yīng)當借鑒域外的成熟經(jīng)驗對國有企業(yè)進行分類管理。例如，在法國，政府把國有企業(yè)分為壟斷性國有企業(yè)和競爭性國有企業(yè)，并采取不同的管理方式。前者主要集中在能源、交通、郵電通信等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施部門，政府控制程度較高，管理較為嚴格，企業(yè)的自主權(quán)相對較少；對后者而言，政府的管理僅限于任命企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)人和對資產(chǎn)的流入流出進行監(jiān)督，并非直接控制企業(yè)經(jīng)營，企業(yè)擁有較大的自主權(quán)，基本與私人企業(yè)處于平等競爭地位[7]。在羅馬尼亞，在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，政府也依據(jù)國有企業(yè)所處領(lǐng)域不同對其進行了兩類改造：公益公司的改造和商事公司的改造。公益公司一般都在社會重要性和戰(zhàn)略重要性的領(lǐng)域活動，如水、電、氣的供應(yīng)、軍火制造、石油鉆探和供給、公共交通、電信服務(wù)等[8]。在新加坡，根據(jù)企業(yè)功能和運作方式的不同，國有企業(yè)也被分為兩類：一類是法定機構(gòu)，按議會的專門立法建立和運作，由政府主管部門提供創(chuàng)立資金和流動資金，它屬于半政府性的官方機構(gòu)，要承擔一定的社會職能，如營造良好的投資環(huán)境、為公眾利益服務(wù)等，但又是獨立的經(jīng)濟法人，專門法規(guī)規(guī)定了其投資領(lǐng)域和范圍；另一類是政府控股公司，包括淡馬錫控股公司、政府投資有限公司、新加坡科技控股公司和國家發(fā)展部控股公司等，這些控股公司依據(jù)《公司法》成立和運作，完全由政府投資，代表政府對所屬國有企業(yè)進行參股和控股，這類公司的投資領(lǐng)域不受限制，以營利為主要目的[9]。

　　以上述經(jīng)驗為例，我們也可以依據(jù)國有企業(yè)所處領(lǐng)域和主要功能的不同，將其分為公益性國有企業(yè)與營利性國有企業(yè)。前者主要是為了彌補市場缺陷而存在，其所肩負的功能天然地不具有營利性，目標在于保證經(jīng)濟安全、國家安全和社會安定。有學(xué)者將其概括為基礎(chǔ)服務(wù)職能、經(jīng)濟調(diào)解職能和社會政治職能三個層面[10]。這三大職能也直接決定了該類國有企業(yè)一般僅存在于戰(zhàn)略性壟斷行業(yè)和提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)。可以說，這類國有企業(yè)在本質(zhì)上就是政府職能的延伸，是政府保障其經(jīng)濟政策得以實施、其經(jīng)濟調(diào)控職能得以履行的重要手段和工具。這類國有企業(yè)職能的特殊性決定了這些企業(yè)事實上難以做到完全的“政企分開”，政府和企業(yè)的關(guān)系不純粹是股權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，為保證其公益性目標的實現(xiàn)，政府會較多地介入企業(yè)的經(jīng)營管理活動中。營利性國有企業(yè)則不同，其主要在市場競爭性領(lǐng)域進行投資經(jīng)營，在參與市場競爭時，是“以經(jīng)濟效益為指導(dǎo)，哪里利潤高，就把資本投到哪里，……基本目標是國有資本總體上的保值和增值。”[10]因此，政府應(yīng)與企業(yè)保持“一臂之距”，不干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營管理。

　　如此一來，不同類型國有企業(yè)的功能和定位就變得明晰。此時，再來審視政府與國有企業(yè)的關(guān)系，理解“政企分開”的內(nèi)涵就會相對科學(xué)、合理。當下，無論是學(xué)者的研究還是相應(yīng)的立法都忽視了這種不同，僅僅是從企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)出發(fā)，以國有獨資公司、國有控股公司甚至國有參股公司[11]來進行制度的區(qū)分設(shè)計，未深度考慮提供公共產(chǎn)品及準公共產(chǎn)品的公益性國有企業(yè)與營利性的商事國有企業(yè)在本質(zhì)上的區(qū)別。正是這種思維模式造成了今天市場經(jīng)濟背景下國有企業(yè)定位、治理及運作的迷失，隨之也造成了政府在面對不同類型國有企業(yè)時存在的困惑。