（二）政府依據(jù)管理者身份進(jìn)行的外部支持與監(jiān)督

　　由于公益性國有企業(yè)主要提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不以利益最大化為目標(biāo)，有時還需要提供雖然虧損但社會發(fā)展所必需的公共產(chǎn)品或服務(wù)，為使這類企業(yè)能夠得以持續(xù)發(fā)展，國家依據(jù)社會管理者身份對其進(jìn)行外部支持就極為必要，這種支持主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠、財政補貼等方面。

　　此外，鑒于公共服務(wù)行業(yè)的“合同失靈”（con-tractfailure），即市場機制本身并不能對產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行有效鑒別，由政府對該類國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，以實現(xiàn)其公益目標(biāo)，也極為必要。當(dāng)然，這種監(jiān)督必須是適度監(jiān)督。對于涉及國家經(jīng)濟(jì)政策和社會公眾基本權(quán)益的事項，應(yīng)進(jìn)行監(jiān)管，但對于僅涉及企業(yè)私益的事項，政府則不應(yīng)介入。在對這類企業(yè)進(jìn)行有效的外部監(jiān)管前，政府應(yīng)首先制定相關(guān)的行業(yè)規(guī)則，并以此為依據(jù)進(jìn)行監(jiān)管，以防止資源配置低效和社會福利受損。這種監(jiān)管主要體現(xiàn)在如下幾方面：

　　其一，強制締約義務(wù)的履行。該類國有企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，如水、電、煤氣等，往往關(guān)系到民眾最基本的生存條件，政府應(yīng)當(dāng)保障一定范圍內(nèi)的公眾可以平等地、無差別地獲得該類產(chǎn)品或服務(wù)。例如，在法國，對于從事公共服務(wù)業(yè)的特許權(quán)受讓人來說，其首要義務(wù)就是“確保服務(wù)的運行”，如果有違反，受讓人將會受到“罰款、查封、失去經(jīng)營權(quán)”等處罰[24]。即使對該類國有企業(yè)進(jìn)行民營化改革后，政府肩負(fù)的這種監(jiān)管責(zé)任也不應(yīng)被免除。

　　其二，公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的保障。進(jìn)行公共事業(yè)經(jīng)營的市場主體必須對其市場范圍內(nèi)的所有消費者提供不間斷、無限制和安全的服務(wù)，以滿足公眾的基本需要。政府的行業(yè)主管部門應(yīng)對此進(jìn)行嚴(yán)格檢查。

　　其三，產(chǎn)品價格的限制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，私人產(chǎn)品的生產(chǎn)者在價格機制和競爭機制的作用下，自發(fā)生產(chǎn)、自主定價，謀取自身效益最大化，這是市場“無形之手”的理論精髓。特殊法人大多處于壟斷地位，競爭架構(gòu)無從形成，以競爭調(diào)整價格的能力得不到發(fā)揮。此時，為衡平社會整體利益，特殊法人供給產(chǎn)品的價格及利潤率應(yīng)當(dāng)由立法進(jìn)行規(guī)制[19]。因此，對于該類國有企業(yè)的定價權(quán)應(yīng)當(dāng)有所限制。一般而言，在價格的確定思路上應(yīng)當(dāng)遵循兩個基本原則：一是價格不能過高，必須讓公眾有能力消費；二是價格可以略高于成本，做到保本微利經(jīng)營，使其不成為財政負(fù)擔(dān)，同時具有持續(xù)發(fā)展能力。由于該類產(chǎn)品的價格牽涉到廣大公眾的切身利益，因而在價格的確定程序上，應(yīng)注重有普通消費者參加的聽證會，以便征詢公眾意見。

　　四、營利性國有企業(yè)中政府對企業(yè)自治的充分尊重

　　經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，國有企業(yè)不應(yīng)進(jìn)入競爭性領(lǐng)域“與民爭利”。但在我國，國有企業(yè)的發(fā)展有著不同于西方的特定背景。由于歷史原因，我國國有企業(yè)的部門配置比其他市場經(jīng)濟(jì)國家更為分散，而當(dāng)前轉(zhuǎn)軌時期的特殊需要和后趕超戰(zhàn)略的特定要求，又使得國有企業(yè)在市場發(fā)展不成熟的情形下，充當(dāng)著利益沖突的協(xié)調(diào)器和緩沖器。可見，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定情勢下，國有企業(yè)并非經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所定位的市場補充者或者簡單的公共產(chǎn)品提供者。正如有學(xué)者所指出的那樣：“制度形成的邏輯，并不如同后來學(xué)者構(gòu)建的那樣是共識性的，而更多是歷史性的。”[25]當(dāng)然，隨著改革的推進(jìn)，市場主體的成熟以及后趕超戰(zhàn)略的發(fā)展，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)逐漸減少在該領(lǐng)域的投資，但這種減少只能采取漸進(jìn)的方式，因此，在一定時期內(nèi)，營利性的國有企業(yè)在我國還將存在和發(fā)展。

　　由于這類企業(yè)是在競爭性、商業(yè)性部門進(jìn)行投資經(jīng)營活動，因此，應(yīng)將其視為私法人性質(zhì)的商事公司。在該類企業(yè)參與市場競爭時，政府應(yīng)最大限度地做到“政企分開”，減少介入，由具備豐富商業(yè)經(jīng)驗的職業(yè)經(jīng)理人來負(fù)責(zé)企業(yè)經(jīng)營管理，為企業(yè)創(chuàng)造最大化的經(jīng)濟(jì)價值。然而，國有企業(yè)是由政府投資并具有控制權(quán)的企業(yè)，如何在政府控股甚至獨資的狀態(tài)下，發(fā)揮職業(yè)經(jīng)理人的積極作用？這就需要對當(dāng)前營利性國有企業(yè)的治理模式進(jìn)行重新思考。

　　按照傳統(tǒng)公司治理理論，股東會是公司最高權(quán)力機關(guān)，對公司事務(wù)享有最終決定權(quán)；董事會是執(zhí)行機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對股東會負(fù)責(zé)。在理論上，股東會被設(shè)想為股東控制經(jīng)營者的一種工具[26]，公司治理機制的設(shè)計以此為中心而展開。但是，隨著“股東本位”向“社會本位”的轉(zhuǎn)變，“董事會中心主義”成了公司治理模式的導(dǎo)向。在該模式下，董事會作為公司治理結(jié)構(gòu)的核心，擁有明確的法律地位及公司的經(jīng)營決策權(quán)；股東會僅享有由法律和公司章程規(guī)定的有限的權(quán)力，除此之外的公司所有權(quán)力，即剩余控制權(quán)均由董事會行使，股東會不得干預(yù)。

　　這種模式為處理政府與國有企業(yè)的關(guān)系尤其是政府與營利性國有企業(yè)的關(guān)系提供了很好的路徑。在我國，“頑固”的歷史和現(xiàn)實使得“政企分開”理念的實現(xiàn)困難重重，而由董事會在公司治理中起核心作用，通過強化董事會的獨立性、專業(yè)性，盡可能擺脫政府這一出資人代表的“行政”身影，對于實現(xiàn)“政企分開”，提高營利性國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益大有裨益。這種模式實際上產(chǎn)生了一種“雙贏”效果：一方面，保證了國有企業(yè)的獨立運作，防止政府干預(yù)；另一方面，政府把企業(yè)交給值得信賴的具有專業(yè)才能的董事管理，既取得了大量的國資利潤，又不必在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的糾葛中耗費自己的時間和精力。實際上，在國外，國有企業(yè)治理中的“董事會中心主義”有著諸多成功的經(jīng)驗，如新加坡的淡馬錫公司、意大利的國家電網(wǎng)公司以及加拿大的皇冠公司（即中央國有企業(yè)）等。在新加坡，淡馬錫公司雖由財政部全資持股，但投資或商業(yè)決策卻是淡馬錫董事會的責(zé)任，無論是民選總統(tǒng)還是新加坡政府，均不介入到商業(yè)決策中來；[27]在加拿大，43家中央國有企業(yè)都進(jìn)行了公司化改革，且都建立了董事會，并將經(jīng)營權(quán)交予董事會行使[28]。這些成功的經(jīng)驗，可以為我國國有企業(yè)“董事會中心主義”的確立提供實證支持。因此，在營利性國有企業(yè)中，“董事會中心主義”是界定政府與國有企業(yè)關(guān)系的基本理念。在制度設(shè)計中，可以具體現(xiàn)在如下幾方面：