（二）政府依據管理者身份進行的外部支持與監督

　　由于公益性國有企業主要提供公共產品或準公共產品，不以利益最大化為目標，有時還需要提供雖然虧損但社會發展所必需的公共產品或服務，為使這類企業能夠得以持續發展，國家依據社會管理者身份對其進行外部支持就極為必要，這種支持主要體現在稅收優惠、財政補貼等方面。

　　此外，鑒于公共服務行業的“合同失靈”（con-tractfailure），即市場機制本身并不能對產品質量進行有效鑒別，由政府對該類國有企業進行監督，以實現其公益目標，也極為必要。當然，這種監督必須是適度監督。對于涉及國家經濟政策和社會公眾基本權益的事項，應進行監管，但對于僅涉及企業私益的事項，政府則不應介入。在對這類企業進行有效的外部監管前，政府應首先制定相關的行業規則，并以此為依據進行監管，以防止資源配置低效和社會福利受損。這種監管主要體現在如下幾方面：

　　其一，強制締約義務的履行。該類國有企業所提供的產品或服務，如水、電、煤氣等，往往關系到民眾最基本的生存條件，政府應當保障一定范圍內的公眾可以平等地、無差別地獲得該類產品或服務。例如，在法國，對于從事公共服務業的特許權受讓人來說，其首要義務就是“確保服務的運行”，如果有違反，受讓人將會受到“罰款、查封、失去經營權”等處罰[24]。即使對該類國有企業進行民營化改革后，政府肩負的這種監管責任也不應被免除。

　　其二，公共產品或服務質量的保障。進行公共事業經營的市場主體必須對其市場范圍內的所有消費者提供不間斷、無限制和安全的服務，以滿足公眾的基本需要。政府的行業主管部門應對此進行嚴格檢查。

　　其三，產品價格的限制。在市場經濟條件下，私人產品的生產者在價格機制和競爭機制的作用下，自發生產、自主定價，謀取自身效益最大化，這是市場“無形之手”的理論精髓。特殊法人大多處于壟斷地位，競爭架構無從形成，以競爭調整價格的能力得不到發揮。此時，為衡平社會整體利益，特殊法人供給產品的價格及利潤率應當由立法進行規制[19]。因此，對于該類國有企業的定價權應當有所限制。一般而言，在價格的確定思路上應當遵循兩個基本原則：一是價格不能過高，必須讓公眾有能力消費；二是價格可以略高于成本，做到保本微利經營，使其不成為財政負擔，同時具有持續發展能力。由于該類產品的價格牽涉到廣大公眾的切身利益，因而在價格的確定程序上，應注重有普通消費者參加的聽證會，以便征詢公眾意見。

　　四、營利性國有企業中政府對企業自治的充分尊重

　　經典經濟學理論認為，國有企業不應進入競爭性領域“與民爭利”。但在我國，國有企業的發展有著不同于西方的特定背景。由于歷史原因，我國國有企業的部門配置比其他市場經濟國家更為分散，而當前轉軌時期的特殊需要和后趕超戰略的特定要求，又使得國有企業在市場發展不成熟的情形下，充當著利益沖突的協調器和緩沖器。可見，在我國經濟發展的特定情勢下，國有企業并非經典經濟學理論所定位的市場補充者或者簡單的公共產品提供者。正如有學者所指出的那樣：“制度形成的邏輯，并不如同后來學者構建的那樣是共識性的，而更多是歷史性的。”[25]當然，隨著改革的推進，市場主體的成熟以及后趕超戰略的發展，國有企業應當逐漸減少在該領域的投資，但這種減少只能采取漸進的方式，因此，在一定時期內，營利性的國有企業在我國還將存在和發展。

　　由于這類企業是在競爭性、商業性部門進行投資經營活動，因此，應將其視為私法人性質的商事公司。在該類企業參與市場競爭時，政府應最大限度地做到“政企分開”，減少介入，由具備豐富商業經驗的職業經理人來負責企業經營管理，為企業創造最大化的經濟價值。然而，國有企業是由政府投資并具有控制權的企業，如何在政府控股甚至獨資的狀態下，發揮職業經理人的積極作用？這就需要對當前營利性國有企業的治理模式進行重新思考。

　　按照傳統公司治理理論，股東會是公司最高權力機關，對公司事務享有最終決定權；董事會是執行機構，應當對股東會負責。在理論上，股東會被設想為股東控制經營者的一種工具[26]，公司治理機制的設計以此為中心而展開。但是，隨著“股東本位”向“社會本位”的轉變，“董事會中心主義”成了公司治理模式的導向。在該模式下，董事會作為公司治理結構的核心，擁有明確的法律地位及公司的經營決策權；股東會僅享有由法律和公司章程規定的有限的權力，除此之外的公司所有權力，即剩余控制權均由董事會行使，股東會不得干預。

　　這種模式為處理政府與國有企業的關系尤其是政府與營利性國有企業的關系提供了很好的路徑。在我國，“頑固”的歷史和現實使得“政企分開”理念的實現困難重重，而由董事會在公司治理中起核心作用，通過強化董事會的獨立性、專業性，盡可能擺脫政府這一出資人代表的“行政”身影，對于實現“政企分開”，提高營利性國有企業的經濟效益大有裨益。這種模式實際上產生了一種“雙贏”效果：一方面，保證了國有企業的獨立運作，防止政府干預；另一方面，政府把企業交給值得信賴的具有專業才能的董事管理，既取得了大量的國資利潤，又不必在所有權與經營權的糾葛中耗費自己的時間和精力。實際上，在國外，國有企業治理中的“董事會中心主義”有著諸多成功的經驗，如新加坡的淡馬錫公司、意大利的國家電網公司以及加拿大的皇冠公司（即中央國有企業）等。在新加坡，淡馬錫公司雖由財政部全資持股，但投資或商業決策卻是淡馬錫董事會的責任，無論是民選總統還是新加坡政府，均不介入到商業決策中來；[27]在加拿大，43家中央國有企業都進行了公司化改革，且都建立了董事會，并將經營權交予董事會行使[28]。這些成功的經驗，可以為我國國有企業“董事會中心主義”的確立提供實證支持。因此，在營利性國有企業中，“董事會中心主義”是界定政府與國有企業關系的基本理念。在制度設計中，可以具體現在如下幾方面：