其一，通過法律對政府這一出資人代表的經(jīng)營權(quán)進行限制。也就是說，以法律的形式明確規(guī)定政府在營利性國有企業(yè)中的最終控制權(quán)。這類控制權(quán)所涉及的往往是企業(yè)的“根本性”事項，這些事項必然是重大的，但同時也必然是極為有限的。例如，制定、修改公司章程；增加或者減少注冊資本；分立或者合并；解散或者申請破產(chǎn)。一旦政府這一出資人代表的“最終控制權(quán)”被明確后，剩下的“經(jīng)營決策權(quán)”就應當由董事會享有。因此，一般情況下董事會有權(quán)決定公司經(jīng)營方針和經(jīng)營計劃，在投資決策、資金使用、產(chǎn)品價格等方面，享有經(jīng)營自主權(quán)，不受政府制約。在實踐中，國有企業(yè)尤其是國有獨資企業(yè)章程對出資人權(quán)利的規(guī)定，通常采用的都是“列舉+概括”的模式，經(jīng)常能夠看到“概括性”的“兜底條款”，即“出資人認為應當由其行使的職權(quán)”。這種規(guī)定，實際上會無限擴大出資人的職權(quán)邊界，很容易對董事會的職權(quán)形成“蠶食”和“威脅”，非常不利于“政企分開”目標的實現(xiàn)。

　　其二，嚴格限制政府及其部門通過修改章程的方式隨意擴權(quán)。例如，我國《公司法》第66條規(guī)定，國有獨資公司章程由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)制定，或者由董事會制訂報國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)批準。仔細分析可知，該規(guī)定并不利于保障營利性國有企業(yè)董事會的獨立性。為防止行政性越權(quán)沖動，政府及其部門不得通過修改章程的方式而隨意擴大其“最終控制權(quán)”范圍。這一點不同于普通的“董事會中心主義”，而是更為嚴格的規(guī)定。因為在國有獨資企業(yè)中，政府是“國家”這一唯一股東的代表，而且擁有極大的權(quán)力，如果政府及其部門可以通過章程更改其“控制權(quán)”范圍，會對該類企業(yè)的獨立性產(chǎn)生很大威脅。

　　第三，對于董事會的合法決議，政府不得任意干預或否決。股東會權(quán)力的終點便是董事會權(quán)力的起點。為確保董事會的獨立性，一旦法律將公司的事務授權(quán)給董事會行使，則出資人不得以其產(chǎn)權(quán)關系進行干預。對于政府的過度干預，要賦予董事會法定權(quán)力來與其抗衡。也就是說，對于董事會依法定程序作出的決策，除非違反法律、行政法規(guī)或章程規(guī)定，否則政府不得以出資人身份加以否決，或責令其作出新的決策。[29]對于這一點，應特別予以強調(diào)，因為政府往往可能憑借自己的權(quán)威再加上自己的出資人身份對董事會在權(quán)限范圍內(nèi)作出的決議進行干預，這對董事會的獨立性構(gòu)成了極大威脅。

　　上述三點的目的，無非是通過保障營利性國有企業(yè)中董事會的獨立性，來最大限度地保障“政企分開”，防止政府利用自己的控股地位，依靠資本多數(shù)決原則，介入企業(yè)的具體經(jīng)營活動。由于政府機構(gòu)的性質(zhì)、政府官員的能力等“先天”條件的限制，政府并不具備經(jīng)營企業(yè)并使企業(yè)在“殘酷的”市場競爭中獲勝的能力，此時，就需要依靠具有豐富商業(yè)經(jīng)驗的職業(yè)經(jīng)理人，通過建立由獨立董事主導的獨立的、專業(yè)的董事會，實現(xiàn)營利性國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的提升。

　　五、政府合理定位的前置條件與實現(xiàn)路徑

　　（一）功能主義視角下國有企業(yè)的合理區(qū)分

　　從上文的分析可知，合理區(qū)分公益性國有企業(yè)與營利性國有企業(yè)是界定政府與國有企業(yè)關系的前提和邏輯基點，否則，就會出現(xiàn)游走在市場邊緣的特殊經(jīng)濟實體。這些經(jīng)濟實體往往是具有“混合性”特色的國有企業(yè)，它們一方面以“公益性”的名義逃避競爭，賺取超額壟斷利潤，另一方面，又以“生存和發(fā)展”為借口，爭取大量的財政補貼。政府在面對這些企業(yè)時，常常也是進退兩難。界定其為“營利性企業(yè)”，它卻發(fā)揮著政府的延伸功能；但界定其為“公益性企業(yè)”，它卻又注重利潤，要最大化地實現(xiàn)國有資產(chǎn)的“保值增值”。可見，如何厘定二者間的關系，是解決問題的關鍵。

　　依據(jù)經(jīng)濟學理論，只有在具有很強的外部溢出效應同時又不太可能由市場競爭自發(fā)解決的領域，才有必要設立政府公益性企業(yè)。據(jù)此，公益性國有企業(yè)就是指由中央或地方行政性國家投資機構(gòu)投資，向社會提供具有公共產(chǎn)品和服務為其主要經(jīng)營活動，并受政府特殊制約的、不以營利為目的的企業(yè)實體。這類實體的特征包括：（1）效率限制性。該類企業(yè)的經(jīng)營往往因投資大、耗時長、收益慢、利潤低等特點而受到產(chǎn)品開發(fā)、運營成本及運營效率的限制，因而私人往往不愿投資。（2）非營利性。這是該類國有企業(yè)與營利性國有企業(yè)的根本區(qū)別，否則其便失去了存在的正當性基礎。對該類企業(yè)的業(yè)績評價，也并非營利性國有企業(yè)中的經(jīng)濟效益標準，而是依據(jù)該類企業(yè)對政府所賦予的各項政策目標的實現(xiàn)程度。當然，非營利性并非指該類企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營不考慮成本，恰恰相反，為使該類企業(yè)能夠持續(xù)運行，且不給財政造成負擔，今后能夠繼續(xù)發(fā)揮政府的延伸作用，該類企業(yè)的產(chǎn)品或服務定價應考慮成本因素，盡量做到涵蓋成本，可以略有盈余。但是，這與營利性企業(yè)中以投資人經(jīng)濟效益最大化為經(jīng)營目標的思想完全不同。（3）公益性。該類企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務具有普遍的社會公益性，它是為了滿足社會公眾的基本生產(chǎn)生活需要而從事的經(jīng)營活動。換言之，公用企業(yè)以保證與滿足社會公眾的基本生產(chǎn)生活必需品的供應，推進社會經(jīng)濟進步與社會福利為主要目的，這就使其區(qū)別于純粹以營利為目的的其他企業(yè)。（4）政府管制性。由于該類企業(yè)所提供的產(chǎn)品屬于人們生產(chǎn)生活必需品，這些產(chǎn)品供給的好壞直接影響社會公眾基本的生活狀況與生產(chǎn)狀況，也關系到社會福利狀況與社會穩(wěn)定，具有重要的外部收益性，往往需要政府對公共產(chǎn)品的質(zhì)量、價格、服務等進行監(jiān)督，以實現(xiàn)其公益目的。

　　總體而言，公益性國有企業(yè)往往存在于關系國家安全（包括政治安全和經(jīng)濟安全）的領域以及市場不能有效配置資源的領域。前者如軍工、核工業(yè)、航空航天、兵器裝備制造、具有戰(zhàn)略價值的稀有資源和高新技術產(chǎn)業(yè)等，對這些領域，國家可設立國有獨資公司或絕對控股公司，以保持控制力；后者如市政道路建設等純公共產(chǎn)品領域以及供水、供電、供氣等基礎設施建設的準公共產(chǎn)品領域，對這些領域，國家沒有必要設立獨資公司，只要保證控制地位即可。同時，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，市場不能有效配置資源的領域會表現(xiàn)出動態(tài)性，因而在這些領域設立特殊國有企業(yè)也并非絕對。除此以外的領域，則應當屬于營利性國有企業(yè)的范疇。