其一，通過法律對政府這一出資人代表的經營權進行限制。也就是說，以法律的形式明確規定政府在營利性國有企業中的最終控制權。這類控制權所涉及的往往是企業的“根本性”事項，這些事項必然是重大的，但同時也必然是極為有限的。例如，制定、修改公司章程；增加或者減少注冊資本；分立或者合并；解散或者申請破產。一旦政府這一出資人代表的“最終控制權”被明確后，剩下的“經營決策權”就應當由董事會享有。因此，一般情況下董事會有權決定公司經營方針和經營計劃，在投資決策、資金使用、產品價格等方面，享有經營自主權，不受政府制約。在實踐中，國有企業尤其是國有獨資企業章程對出資人權利的規定，通常采用的都是“列舉+概括”的模式，經常能夠看到“概括性”的“兜底條款”，即“出資人認為應當由其行使的職權”。這種規定，實際上會無限擴大出資人的職權邊界，很容易對董事會的職權形成“蠶食”和“威脅”，非常不利于“政企分開”目標的實現。

　　其二，嚴格限制政府及其部門通過修改章程的方式隨意擴權。例如，我國《公司法》第66條規定，國有獨資公司章程由國有資產監督管理機構制定，或者由董事會制訂報國有資產監督管理機構批準。仔細分析可知，該規定并不利于保障營利性國有企業董事會的獨立性。為防止行政性越權沖動，政府及其部門不得通過修改章程的方式而隨意擴大其“最終控制權”范圍。這一點不同于普通的“董事會中心主義”，而是更為嚴格的規定。因為在國有獨資企業中，政府是“國家”這一唯一股東的代表，而且擁有極大的權力，如果政府及其部門可以通過章程更改其“控制權”范圍，會對該類企業的獨立性產生很大威脅。

　　第三，對于董事會的合法決議，政府不得任意干預或否決。股東會權力的終點便是董事會權力的起點。為確保董事會的獨立性，一旦法律將公司的事務授權給董事會行使，則出資人不得以其產權關系進行干預。對于政府的過度干預，要賦予董事會法定權力來與其抗衡。也就是說，對于董事會依法定程序作出的決策，除非違反法律、行政法規或章程規定，否則政府不得以出資人身份加以否決，或責令其作出新的決策。[29]對于這一點，應特別予以強調，因為政府往往可能憑借自己的權威再加上自己的出資人身份對董事會在權限范圍內作出的決議進行干預，這對董事會的獨立性構成了極大威脅。

　　上述三點的目的，無非是通過保障營利性國有企業中董事會的獨立性，來最大限度地保障“政企分開”，防止政府利用自己的控股地位，依靠資本多數決原則，介入企業的具體經營活動。由于政府機構的性質、政府官員的能力等“先天”條件的限制，政府并不具備經營企業并使企業在“殘酷的”市場競爭中獲勝的能力，此時，就需要依靠具有豐富商業經驗的職業經理人，通過建立由獨立董事主導的獨立的、專業的董事會，實現營利性國有企業經營業績的提升。

　　五、政府合理定位的前置條件與實現路徑

　　（一）功能主義視角下國有企業的合理區分

　　從上文的分析可知，合理區分公益性國有企業與營利性國有企業是界定政府與國有企業關系的前提和邏輯基點，否則，就會出現游走在市場邊緣的特殊經濟實體。這些經濟實體往往是具有“混合性”特色的國有企業，它們一方面以“公益性”的名義逃避競爭，賺取超額壟斷利潤，另一方面，又以“生存和發展”為借口，爭取大量的財政補貼。政府在面對這些企業時，常常也是進退兩難。界定其為“營利性企業”，它卻發揮著政府的延伸功能；但界定其為“公益性企業”，它卻又注重利潤，要最大化地實現國有資產的“保值增值”。可見，如何厘定二者間的關系，是解決問題的關鍵。

　　依據經濟學理論，只有在具有很強的外部溢出效應同時又不太可能由市場競爭自發解決的領域，才有必要設立政府公益性企業。據此，公益性國有企業就是指由中央或地方行政性國家投資機構投資，向社會提供具有公共產品和服務為其主要經營活動，并受政府特殊制約的、不以營利為目的的企業實體。這類實體的特征包括：（1）效率限制性。該類企業的經營往往因投資大、耗時長、收益慢、利潤低等特點而受到產品開發、運營成本及運營效率的限制，因而私人往往不愿投資。（2）非營利性。這是該類國有企業與營利性國有企業的根本區別，否則其便失去了存在的正當性基礎。對該類企業的業績評價，也并非營利性國有企業中的經濟效益標準，而是依據該類企業對政府所賦予的各項政策目標的實現程度。當然，非營利性并非指該類企業的生產經營不考慮成本，恰恰相反，為使該類企業能夠持續運行，且不給財政造成負擔，今后能夠繼續發揮政府的延伸作用，該類企業的產品或服務定價應考慮成本因素，盡量做到涵蓋成本，可以略有盈余。但是，這與營利性企業中以投資人經濟效益最大化為經營目標的思想完全不同。（3）公益性。該類企業所提供的產品或服務具有普遍的社會公益性，它是為了滿足社會公眾的基本生產生活需要而從事的經營活動。換言之，公用企業以保證與滿足社會公眾的基本生產生活必需品的供應，推進社會經濟進步與社會福利為主要目的，這就使其區別于純粹以營利為目的的其他企業。（4）政府管制性。由于該類企業所提供的產品屬于人們生產生活必需品，這些產品供給的好壞直接影響社會公眾基本的生活狀況與生產狀況，也關系到社會福利狀況與社會穩定，具有重要的外部收益性，往往需要政府對公共產品的質量、價格、服務等進行監督，以實現其公益目的。

　　總體而言，公益性國有企業往往存在于關系國家安全（包括政治安全和經濟安全）的領域以及市場不能有效配置資源的領域。前者如軍工、核工業、航空航天、兵器裝備制造、具有戰略價值的稀有資源和高新技術產業等，對這些領域，國家可設立國有獨資公司或絕對控股公司，以保持控制力；后者如市政道路建設等純公共產品領域以及供水、供電、供氣等基礎設施建設的準公共產品領域，對這些領域，國家沒有必要設立獨資公司，只要保證控制地位即可。同時，隨著經濟的發展，市場不能有效配置資源的領域會表現出動態性，因而在這些領域設立特殊國有企業也并非絕對。除此以外的領域，則應當屬于營利性國有企業的范疇。