（二）國(guó)有企業(yè)立法模式由資本結(jié)構(gòu)分類(lèi)向功能分類(lèi)的轉(zhuǎn)變

　　在我國(guó)，現(xiàn)有的理論研究和立法實(shí)踐對(duì)政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系構(gòu)建都是以單純的資本結(jié)構(gòu)為依據(jù)進(jìn)行分類(lèi)，例如，將公司化的國(guó)有企業(yè)分為國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司，甚至國(guó)有參股公司，并進(jìn)而予以制度設(shè)計(jì)，卻忽視了國(guó)有企業(yè)所處領(lǐng)域及其功能之不同對(duì)國(guó)有企業(yè)與政府關(guān)系的影響。

　　以《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第33條為例，盡管該條對(duì)國(guó)有控股公司主要事項(xiàng)的決策權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，即企業(yè)合并、分立、改制、上市、增加或者減少注冊(cè)資本、發(fā)行公司債券、進(jìn)行重大投資、為他人提供大額擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)、進(jìn)行大額捐贈(zèng)，分配利潤(rùn)以及解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等重大事項(xiàng)，依照法律、行政法規(guī)以及公司章程的規(guī)定，由公司股東會(huì)、股東大會(huì)或者董事會(huì)決定，但在實(shí)踐中，當(dāng)國(guó)有控股公司出現(xiàn)上述事項(xiàng)時(shí)，通常需要國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)資委）的審批方可進(jìn)行，因此，其實(shí)質(zhì)上仍然是“股東會(huì)中心主義”的體現(xiàn)。該做法實(shí)際上是在不區(qū)分國(guó)有企業(yè)類(lèi)型的情形下，賦予政府對(duì)國(guó)有企業(yè)廣泛的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。在實(shí)踐中，這種制度設(shè)計(jì)在給政府控制國(guó)有企業(yè)提供強(qiáng)有力的制度支持的同時(shí)，也極易給政府造成困擾，甚至使政府深陷訴訟之苦。2009年，就因沈陽(yáng)市大城縣人民政府批準(zhǔn)大城沈大電纜有限公司國(guó)企改制而引發(fā)124名國(guó)企職工起訴沈陽(yáng)市大城縣人民政府的案件。在該案件中，原告以國(guó)企改制侵犯了其合法權(quán)益為由，請(qǐng)求法院宣告經(jīng)政府批準(zhǔn)的公司改制方案無(wú)效[30]。

　　由此可見(jiàn)，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)，在厘清公益性國(guó)有企業(yè)和營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同類(lèi)型國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)制度設(shè)計(jì)極為必要。以上述條款為例，今后可以規(guī)定，對(duì)于公益性國(guó)有企業(yè)，當(dāng)出現(xiàn)企業(yè)合并、分立、改制、增加或者減少注冊(cè)資本、進(jìn)行重大投資、轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)、分配利潤(rùn)以及解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)由股東會(huì)或股東大會(huì)予以決定；對(duì)于營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)，除了企業(yè)合并、分立、增加或者減少注冊(cè)資本、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等“根本性”事項(xiàng)外，則應(yīng)由董事會(huì)予以表決。

　　總之，從資本結(jié)構(gòu)分類(lèi)走向企業(yè)功能分類(lèi)，進(jìn)而構(gòu)建相應(yīng)的政府與國(guó)有企業(yè)關(guān)系，才是科學(xué)合理的立法模式。今后，應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有企業(yè)法律制度體系進(jìn)行改革。一方面，刪除《公司法》中關(guān)于“國(guó)有獨(dú)資公司”的規(guī)定，將《公司法》修改為純粹的商事主體法，若國(guó)有企業(yè)是營(yíng)利性的，無(wú)論其是獨(dú)資還是控股，均應(yīng)與非國(guó)有企業(yè)一樣，統(tǒng)一適用商事《公司法》；另一方面，應(yīng)當(dāng)針對(duì)提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公益性國(guó)有企業(yè)，建立專(zhuān)門(mén)的《公共企業(yè)法》，就該類(lèi)特殊法人的特殊制度進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定，如該類(lèi)企業(yè)的立法宗旨、投資決策機(jī)制、特殊治理結(jié)構(gòu)、價(jià)格機(jī)制、收入分配機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等。

　　（三）國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理中政府出資人權(quán)利的區(qū)分設(shè)計(jì)

　　如上分析，政府在面對(duì)不同類(lèi)型的國(guó)有企業(yè)時(shí)，作為企業(yè)的出資人代表，在與企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)（如董事會(huì)）之間的職權(quán)配置上應(yīng)當(dāng)區(qū)別設(shè)計(jì)。對(duì)于公益性國(guó)有企業(yè)，盡管政府也應(yīng)尊重企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，但是，為保障其“公益性”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府對(duì)于企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)范圍，投資經(jīng)營(yíng)方針、計(jì)劃以及投資方向，企業(yè)改制，重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)?jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的人員選任及席位配置，甚至企業(yè)的分配機(jī)制等都有權(quán)予以限制。對(duì)于營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)，政府則應(yīng)盡力保持與企業(yè)的“一臂之距”，尊重企業(yè)內(nèi)部獨(dú)立的、專(zhuān)業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的管理活動(dòng)；立法應(yīng)將政府的出資人權(quán)利限制在極為有限的“根本性”事項(xiàng)上，公司正常經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的經(jīng)營(yíng)方針和經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、投資決策、資金使用、產(chǎn)品價(jià)格確定等均應(yīng)由董事會(huì)行使，不受政府制約；同時(shí)，政府也不得通過(guò)修改章程的方式隨意擴(kuò)權(quán)，從而“蠶食”董事會(huì)的合法權(quán)力；對(duì)于董事會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的合法決議，政府更不得以自己是唯一出資人或者控股股東的身份予以任意干預(yù)或否決，以此保障董事會(huì)權(quán)力的獨(dú)立行使，從而提高營(yíng)利性國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)能力和業(yè)績(jī)。

　　（四）公益性領(lǐng)域中政府對(duì)國(guó)有企業(yè)“公益性”目標(biāo)的保障

　　由于公益性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的特殊性，政府除了需要從企業(yè)內(nèi)部治理角度對(duì)其進(jìn)行必要的管理外，還需要基于社會(huì)公共管理者的身份，從企業(yè)外部對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督。這種監(jiān)督職能應(yīng)由國(guó)資委來(lái)履行。盡管《公司法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等將國(guó)資委界定為國(guó)有企業(yè)的出資人代表，但是，這種定位并不準(zhǔn)確，相對(duì)而言，其作為監(jiān)管者更為合適。單從“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”這一名稱(chēng)來(lái)看，國(guó)資委就是國(guó)務(wù)院下屬的一個(gè)機(jī)構(gòu)，其功能應(yīng)是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。如果將其定位為出資人代表，就沒(méi)有人來(lái)監(jiān)管?chē)?guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)行為，國(guó)資管理就會(huì)出現(xiàn)真空。鑒于其自身也缺乏經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)所需之能力，因而，使國(guó)資委的監(jiān)管功能理性回歸，維護(hù)一個(gè)完整而健全的國(guó)資管理體制是應(yīng)然之舉[31]。

　　對(duì)于公益性國(guó)有企業(yè)，國(guó)資委的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)主要集中于如下幾方面：首先，該類(lèi)國(guó)有企業(yè)對(duì)相關(guān)法律、行政法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章的執(zhí)行情況；其次，該類(lèi)企業(yè)的投資計(jì)劃和投資方向，以保障政府出資目的和社會(huì)公益的實(shí)現(xiàn)；復(fù)次，在相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)的配合下，就該類(lèi)企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格等進(jìn)行檢查；最后，監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，防止非法的、不合理的低價(jià)資產(chǎn)處分行為，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全。