（二）國有企業立法模式由資本結構分類向功能分類的轉變

　　在我國，現有的理論研究和立法實踐對政府與國有企業的關系構建都是以單純的資本結構為依據進行分類，例如，將公司化的國有企業分為國有獨資公司、國有控股公司，甚至國有參股公司，并進而予以制度設計，卻忽視了國有企業所處領域及其功能之不同對國有企業與政府關系的影響。

　　以《企業國有資產法》第33條為例，盡管該條對國有控股公司主要事項的決策權進行了規定，即企業合并、分立、改制、上市、增加或者減少注冊資本、發行公司債券、進行重大投資、為他人提供大額擔保、轉讓重大財產、進行大額捐贈，分配利潤以及解散、申請破產等重大事項，依照法律、行政法規以及公司章程的規定，由公司股東會、股東大會或者董事會決定，但在實踐中，當國有控股公司出現上述事項時，通常需要國有資產監督管理委員會（以下簡稱國資委）的審批方可進行，因此，其實質上仍然是“股東會中心主義”的體現。該做法實際上是在不區分國有企業類型的情形下，賦予政府對國有企業廣泛的經營管理權。在實踐中，這種制度設計在給政府控制國有企業提供強有力的制度支持的同時，也極易給政府造成困擾，甚至使政府深陷訴訟之苦。2009年，就因沈陽市大城縣人民政府批準大城沈大電纜有限公司國企改制而引發124名國企職工起訴沈陽市大城縣人民政府的案件。在該案件中，原告以國企改制侵犯了其合法權益為由，請求法院宣告經政府批準的公司改制方案無效[30]。

　　由此可見，對國有企業進行分類，在厘清公益性國有企業和營利性國有企業的基礎上，針對不同類型國有企業進行分類制度設計極為必要。以上述條款為例，今后可以規定，對于公益性國有企業，當出現企業合并、分立、改制、增加或者減少注冊資本、進行重大投資、轉讓重大財產、分配利潤以及解散、申請破產等重大事項時，應由股東會或股東大會予以決定；對于營利性國有企業，除了企業合并、分立、增加或者減少注冊資本、解散、申請破產等“根本性”事項外，則應由董事會予以表決。

　　總之，從資本結構分類走向企業功能分類，進而構建相應的政府與國有企業關系，才是科學合理的立法模式。今后，應當對我國現行的國有企業法律制度體系進行改革。一方面，刪除《公司法》中關于“國有獨資公司”的規定，將《公司法》修改為純粹的商事主體法，若國有企業是營利性的，無論其是獨資還是控股，均應與非國有企業一樣，統一適用商事《公司法》；另一方面，應當針對提供公共產品和準公共產品的公益性國有企業，建立專門的《公共企業法》，就該類特殊法人的特殊制度進行專門規定，如該類企業的立法宗旨、投資決策機制、特殊治理結構、價格機制、收入分配機制、監督機制等。

　　（三）國有企業內部治理中政府出資人權利的區分設計

　　如上分析，政府在面對不同類型的國有企業時，作為企業的出資人代表，在與企業內部經營管理機構（如董事會）之間的職權配置上應當區別設計。對于公益性國有企業，盡管政府也應尊重企業經營自主權，但是，為保障其“公益性”目標的實現，政府對于企業主營業務范圍，投資經營方針、計劃以及投資方向，企業改制，重大資產轉讓，經營管理機構的人員選任及席位配置，甚至企業的分配機制等都有權予以限制。對于營利性國有企業，政府則應盡力保持與企業的“一臂之距”，尊重企業內部獨立的、專業的經營管理機構的管理活動；立法應將政府的出資人權利限制在極為有限的“根本性”事項上，公司正常經營過程中的經營方針和經營計劃、投資決策、資金使用、產品價格確定等均應由董事會行使，不受政府制約；同時，政府也不得通過修改章程的方式隨意擴權，從而“蠶食”董事會的合法權力；對于董事會職權范圍內的合法決議，政府更不得以自己是唯一出資人或者控股股東的身份予以任意干預或否決，以此保障董事會權力的獨立行使，從而提高營利性國有企業的經營能力和業績。

　　（四）公益性領域中政府對國有企業“公益性”目標的保障

　　由于公益性領域國有企業的特殊性，政府除了需要從企業內部治理角度對其進行必要的管理外，還需要基于社會公共管理者的身份，從企業外部對公共產品和服務的提供進行適當的監督。這種監督職能應由國資委來履行。盡管《公司法》、《企業國有資產法》等將國資委界定為國有企業的出資人代表，但是，這種定位并不準確，相對而言，其作為監管者更為合適。單從“國務院國有資產監督管理委員會”這一名稱來看，國資委就是國務院下屬的一個機構，其功能應是對國有資產進行監督管理。如果將其定位為出資人代表，就沒有人來監管國有資產的經營行為，國資管理就會出現真空。鑒于其自身也缺乏經營國有資產所需之能力，因而，使國資委的監管功能理性回歸，維護一個完整而健全的國資管理體制是應然之舉[31]。

　　對于公益性國有企業，國資委的監管應當主要集中于如下幾方面：首先，該類國有企業對相關法律、行政法規以及部門規章的執行情況；其次，該類企業的投資計劃和投資方向，以保障政府出資目的和社會公益的實現；復次，在相關行業主管部門的配合下，就該類企業提供的產品或服務的質量、價格等進行檢查；最后，監督企業的經營活動，防止非法的、不合理的低價資產處分行為，維護國有資產的安全。