作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心　王賓

　　我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高突出表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后，人口城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于土地城鎮(zhèn)化。2012年，我國(guó)按城鎮(zhèn)常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6％，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率只有35.3％，二者相差17個(gè)多百分點(diǎn)。因此，我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須走新型城鎮(zhèn)化道路，其核心是解決人的問(wèn)題，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，有利于從根本上改善城鄉(xiāng)資源配置，推進(jìn)“四化同步”，富裕農(nóng)民和繁榮農(nóng)村；有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使發(fā)展成果惠及廣大群眾；有利于加快發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；有利于推動(dòng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

　　黨的十八大明確提出要“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。這是符合當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展特征的重大戰(zhàn)略：

　　第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已成為支撐我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要力量。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已占到城鎮(zhèn)常住人口的1/4以上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增長(zhǎng)對(duì)城鎮(zhèn)化率提高的貢獻(xiàn)超過(guò)50%。

　　第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)“家庭化”和居住的穩(wěn)定性趨勢(shì)明顯。2011年舉家外出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口3279萬(wàn)人，占全部外出就業(yè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（15863萬(wàn)人）的20.6%。

　　第三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流入地居住趨于長(zhǎng)期化。調(diào)查表明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在目前城市的就業(yè)時(shí)間平均為5.3年，超過(guò)5年的占到了40%，超過(guò)10年的約占20%，相當(dāng)一部分已經(jīng)成為事實(shí)“移民”。

　　第四，新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿強(qiáng)烈。他們中的多數(shù)人不具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本經(jīng)驗(yàn)和技能，土地情結(jié)弱化，市民化意愿非常強(qiáng)烈。

　　第五，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策環(huán)境不斷改善。特別是一些省份在省內(nèi)加快推進(jìn)公共服務(wù)制度和戶籍制度一體化改革，為省內(nèi)市民化奠定了基礎(chǔ)。

　　第六，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化程度和勞動(dòng)技能不斷提高，收入持續(xù)增長(zhǎng)，市民化能力不斷提升。隨著勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺矛盾的進(jìn)一步突出，以及國(guó)家改善收入分配政策的實(shí)施，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工資仍將保持較快增長(zhǎng)。

　　預(yù)測(cè)顯示，“十二五”期間，我國(guó)年均新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力900萬(wàn)人左右，“十三五”期間700萬(wàn)人左右，2020-2030年間500萬(wàn)人左右。因此，從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量和增量人口市民化的任務(wù)都很繁重，當(dāng)前是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵時(shí)期。但是，必須看到，當(dāng)前無(wú)論是體制機(jī)制還是發(fā)展模式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化都面臨許多深層次的問(wèn)題和矛盾。首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶定居存在一些不包容的制度障礙，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以享受到與市民平等的公共服務(wù)。其次，不均衡的發(fā)展格局也會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)和地級(jí)以上城市（均超過(guò)60%），導(dǎo)致大城市人口過(guò)于集中，中小城市和城鎮(zhèn)發(fā)展不足，想吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的地方引力不大，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口引力大的地方又容納不了，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局一直沒(méi)有形成。總體看，當(dāng)前“半市民化”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，人口布局和城市承載能力錯(cuò)位，使得大城市資源環(huán)境壓力日益加大，農(nóng)村財(cái)產(chǎn)處置的市場(chǎng)化機(jī)制缺失，市民化能力不足，內(nèi)需潛力不能有效釋放，已經(jīng)難以為繼。

　　黨的十八屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。2013年12月召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。2014年7月30日公布的國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》提出，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，這標(biāo)志著我國(guó)實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺(tái)。中央的決定和要求，為今后一個(gè)時(shí)期有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化指明了方向。

　　課題組認(rèn)為，按照中央要求，當(dāng)前有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總體目標(biāo)是：總量平穩(wěn)遞增，布局合理均衡，服務(wù)可及均等，社會(huì)融合順暢。在具體方式上，應(yīng)以省內(nèi)落戶定居和公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，區(qū)分不同城市、不同群體、不同公共服務(wù)項(xiàng)目，有序推進(jìn)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須制定分步實(shí)施的戰(zhàn)略方案：在“十二五”期間，重點(diǎn)是建立健全保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定落戶就業(yè)和享受均等化公共服務(wù)的制度體系；在2020年前，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，除少數(shù)特大城市以外，基本實(shí)現(xiàn)自由遷徙，爭(zhēng)取使一半的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定落戶，基本公共服務(wù)覆蓋所有未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；到2030年，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可自由在城鎮(zhèn)落戶并融入城鎮(zhèn)，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。