作者：國務院發展研究中心　王賓

　　我國城鎮化質量不高突出表現在農業轉移人口市民化滯后，人口城鎮化速度遠遠慢于土地城鎮化。2012年，我國按城鎮常住人口計算的城鎮化率達到52.6％，而按城鎮戶籍人口計算的城鎮化率只有35.3％，二者相差17個多百分點。因此，我國實現現代化必須走新型城鎮化道路，其核心是解決人的問題，有序推進農業轉移人口市民化。有序推進農業轉移人口市民化，有利于從根本上改善城鄉資源配置，推進“四化同步”，富裕農民和繁榮農村；有利于推動經濟結構轉型和產業結構調整，使發展成果惠及廣大群眾；有利于加快發展各項社會事業，推進基本公共服務均等化；有利于推動社會管理體制創新，推進城鄉一體化發展。

　　黨的十八大明確提出要“有序推進農業轉移人口市民化”。這是符合當前我國城鎮化發展特征的重大戰略：

　　第一，農業轉移人口已成為支撐我國城鎮化發展的主要力量。農業轉移人口已占到城鎮常住人口的1/4以上，農業轉移人口增長對城鎮化率提高的貢獻超過50%。

　　第二，農業轉移人口流動“家庭化”和居住的穩定性趨勢明顯。2011年舉家外出農業轉移人口3279萬人，占全部外出就業農業轉移人口（15863萬人）的20.6%。

　　第三，農業轉移人口在流入地居住趨于長期化。調查表明，農業轉移人口在目前城市的就業時間平均為5.3年，超過5年的占到了40%，超過10年的約占20%，相當一部分已經成為事實“移民”。

　　第四，新生代農業轉移人口市民化意愿強烈。他們中的多數人不具有農業生產的基本經驗和技能，土地情結弱化，市民化意愿非常強烈。

　　第五，農業轉移人口市民化的政策環境不斷改善。特別是一些省份在省內加快推進公共服務制度和戶籍制度一體化改革，為省內市民化奠定了基礎。

　　第六，農業轉移人口的文化程度和勞動技能不斷提高，收入持續增長，市民化能力不斷提升。隨著勞動力結構性短缺矛盾的進一步突出，以及國家改善收入分配政策的實施，農業轉移人口工資仍將保持較快增長。

　　預測顯示，“十二五”期間，我國年均新增農業轉移勞動力900萬人左右，“十三五”期間700萬人左右，2020-2030年間500萬人左右。因此，從未來發展趨勢看，農業轉移人口存量和增量人口市民化的任務都很繁重，當前是推進農業轉移人口市民化的關鍵時期。但是，必須看到，當前無論是體制機制還是發展模式，推進農業轉移人口市民化都面臨許多深層次的問題和矛盾。首先，農業轉移人口在城鎮落戶定居存在一些不包容的制度障礙，農業轉移人口難以享受到與市民平等的公共服務。其次，不均衡的發展格局也會阻礙農業轉移人口市民化的進程，農業轉移人口主要集中在東部發達地區和地級以上城市（均超過60%），導致大城市人口過于集中，中小城市和城鎮發展不足，想吸引農業轉移人口的地方引力不大，對農業轉移人口引力大的地方又容納不了，大中小城市和小城鎮協調發展的格局一直沒有形成。總體看，當前“半市民化”的城鎮化發展模式下，人口布局和城市承載能力錯位，使得大城市資源環境壓力日益加大，農村財產處置的市場化機制缺失，市民化能力不足，內需潛力不能有效釋放，已經難以為繼。

　　黨的十八屆三中全會作出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。2013年12月召開的中央城鎮化工作會議強調，推進農業轉移人口市民化，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。2014年7月30日公布的國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，這標志著我國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。中央的決定和要求，為今后一個時期有序推進農業轉移人口市民化指明了方向。

　　課題組認為，按照中央要求，當前有序推進農業轉移人口市民化的總體目標是：總量平穩遞增，布局合理均衡，服務可及均等，社會融合順暢。在具體方式上，應以省內落戶定居和公共服務均等化為重點，區分不同城市、不同群體、不同公共服務項目，有序推進。為實現這一目標，必須制定分步實施的戰略方案：在“十二五”期間，重點是建立健全保障農業轉移人口穩定落戶就業和享受均等化公共服務的制度體系；在2020年前，全面推進農業轉移人口市民化，除少數特大城市以外，基本實現自由遷徙，爭取使一半的農業轉移人口在城鎮穩定落戶，基本公共服務覆蓋所有未落戶的農業轉移人口；到2030年，農業轉移人口可自由在城鎮落戶并融入城鎮，基本實現農業轉移人口市民化。