作者：中國行政管理學會課題組

　　新一屆政府組成以來，把行政審批制度改革作為職能轉變、簡政放權的突破口，目前已分批取消下放了600多項行政審批事項，有效激發了市場和企業的活力，得到了社會的高度評價。進一步深化行政審批制度改革，除了繼續取消下放審批事項外，對確需保留的行政審批事項進行規范管理、優化流程、提高效率，對于增強改革成效，建設高效廉潔政府，有著重要意義。最近，我們對有審批權的60個國務院部門的審批流程設立情況進行了梳理分析，感到行政審批流程存在一些共性問題，有必要加以統一規范。

　　一、行政審批流程存在的主要問題是缺少明確規范

　　從整體情況看，現行《行政許可法》對行政許可的程序作了法律規定，但沒有出臺實施條例和細則，現有規定對政府部門行政審批流程的規范和制約還不夠明確具體，各部門制定審批流程的情況參差不齊。分析表明，國務院部門保留的行政審批事項中，由部門提出意見報國務院審批的占極少數，絕大多數是部門直接審批或由一個部門牽頭會同有關部門審批。這些行政審批，都要求地方、企業和法人申報資料;都需要在一個部門內的幾個司局里分別提出意見，然后報部門領導批準后下達審批文書;其中有些審批需要一個部門牽頭其他部門協同的，牽頭部門還要征求相關部門的意見。雖然各部門行政審批的流程和需要幾個部門會簽的審批流程有所差異，但基本程序大同小異，需要由國務院作出專門的行政審批流程規定。有了這個規定，可以指導各部門制定自己的審批流程，也為部門規范審批流程提供基本依據，還可為社會和公眾監督創造條件。

　　從部門情況看，目前行政審批流程存在的問題：一是缺少專門的審批流程規定;二是雖然制定了審批流程，但不具體、不清晰，自由裁量的空間太大。還有一個是賦予部門下屬事業單位和中介機構審核的權力過大且沒有具體約束。根據國務院各部門網站公布的審批事項統計(截止今年6月)，在有行政審批項目的60個部門中，制定了專門行政審批流程規定的部門只有40個，而這40個部門所制定的審批流程僅占整個行政審批事項總數的37.7%，其余20個部門基本沒有完整的行政審批流程規定(有的行政審批流程散見于相關法律法規中，缺乏可適用性，不能稱其有專門的審批流程)，有的部門只有部分審批事項有流程，有的部門一個流程規范適用多個審批事項。在60個部門制定的審批流程中，有25個部門的審批流程不細，對審批流程有詳細解釋說明的只有6.6%;有流程圖的審批事項111個，占9.0%，有的部門將幾十個審批項目“打包”共用一張審批流程圖。

　　涉及多個部門的行政審批流程更是缺乏統一規范。一些部門設計的行政審批流程，往往只考慮屬于自己部門的這段流程，沒有與其他部門或地方政府那段流程相銜接;有的部門雖然規定了與其他部門的審批銜接環節，但部門規章規范的流程不一定能得到其他部門的認可和配合。由于對跨部門審批流程缺少整體設計和規范，項目申報單位向多個部門報送或重復報送審批材料的現象，在所有需要部門聯合審批的行政審批事項中普遍存在。

　　在內容規范方面，各部門制定的審批流程一般包括審批依據、申報資料、受理方式、審查條件、審批程序、辦理時限等規定，但規范程度差別較大，許多部門對在線運行和查詢、告知義務、委托中介評估時限、內部會簽流程、批與不批理由說明、承擔責任主體等重要環節和辦事規則，缺乏具體明確的規定，實際操作的彈性空間較大。例如，國務院要求推行行政審批項目在線運行、查詢和監督，但各部門行政審批事項可在網上運行的卻不多，有87個行政審批事項可以在網上運行，占7%。有的行政審批項目只有部分環節可以在網上運行，甚至有的審批事項只是在網上公布審批進程和最終結果，項目單位仍然需要多次往返于政府與企業和多個審批部門之間，這說明是否實行網上審批有很大彈性空間。

　　此外，中介組織前期評估評審時間過長，行政審批的“體外梗阻”嚴重。隨著行政審批改革的不斷深入，政府部門審批時限也大幅縮短，但法律法規對中介組織的評估時限沒有做出硬性規定，國務院部門的審批流程對中介組織的評審時限也缺乏明確規定，且不計入審批機關的辦理時限。在實際工作中，過長的中介組織評估評審時間已成為行政審批流程的“體外梗阻”，致使企業和地方總體感覺是政府審批時間過長，效率很低。例如，一個建設項目落地涉及到環境、規劃、安全、交通等各種各樣的專項評估評審，每個環節都需要由第三方出具評審報告后，后續審批才能啟動。多了這些專項評估項目，不僅審批時間大大延長，而且少則幾萬、多則幾百萬元的咨詢費，給企業增添了負擔。