作者：中國行政管理學(xué)會課題組

　　新一屆政府組成以來，把行政審批制度改革作為職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)的突破口，目前已分批取消下放了600多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，有效激發(fā)了市場和企業(yè)的活力，得到了社會的高度評價。進(jìn)一步深化行政審批制度改革，除了繼續(xù)取消下放審批事項(xiàng)外，對確需保留的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范管理、優(yōu)化流程、提高效率，對于增強(qiáng)改革成效，建設(shè)高效廉潔政府，有著重要意義。最近，我們對有審批權(quán)的60個國務(wù)院部門的審批流程設(shè)立情況進(jìn)行了梳理分析，感到行政審批流程存在一些共性問題，有必要加以統(tǒng)一規(guī)范。

　　一、行政審批流程存在的主要問題是缺少明確規(guī)范

　　從整體情況看，現(xiàn)行《行政許可法》對行政許可的程序作了法律規(guī)定，但沒有出臺實(shí)施條例和細(xì)則，現(xiàn)有規(guī)定對政府部門行政審批流程的規(guī)范和制約還不夠明確具體，各部門制定審批流程的情況參差不齊。分析表明，國務(wù)院部門保留的行政審批事項(xiàng)中，由部門提出意見報國務(wù)院審批的占極少數(shù)，絕大多數(shù)是部門直接審批或由一個部門牽頭會同有關(guān)部門審批。這些行政審批，都要求地方、企業(yè)和法人申報資料;都需要在一個部門內(nèi)的幾個司局里分別提出意見，然后報部門領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后下達(dá)審批文書;其中有些審批需要一個部門牽頭其他部門協(xié)同的，牽頭部門還要征求相關(guān)部門的意見。雖然各部門行政審批的流程和需要幾個部門會簽的審批流程有所差異，但基本程序大同小異，需要由國務(wù)院作出專門的行政審批流程規(guī)定。有了這個規(guī)定，可以指導(dǎo)各部門制定自己的審批流程，也為部門規(guī)范審批流程提供基本依據(jù)，還可為社會和公眾監(jiān)督創(chuàng)造條件。

　　從部門情況看，目前行政審批流程存在的問題：一是缺少專門的審批流程規(guī)定;二是雖然制定了審批流程，但不具體、不清晰，自由裁量的空間太大。還有一個是賦予部門下屬事業(yè)單位和中介機(jī)構(gòu)審核的權(quán)力過大且沒有具體約束。根據(jù)國務(wù)院各部門網(wǎng)站公布的審批事項(xiàng)統(tǒng)計(截止今年6月)，在有行政審批項(xiàng)目的60個部門中，制定了專門行政審批流程規(guī)定的部門只有40個，而這40個部門所制定的審批流程僅占整個行政審批事項(xiàng)總數(shù)的37.7%，其余20個部門基本沒有完整的行政審批流程規(guī)定(有的行政審批流程散見于相關(guān)法律法規(guī)中，缺乏可適用性，不能稱其有專門的審批流程)，有的部門只有部分審批事項(xiàng)有流程，有的部門一個流程規(guī)范適用多個審批事項(xiàng)。在60個部門制定的審批流程中，有25個部門的審批流程不細(xì)，對審批流程有詳細(xì)解釋說明的只有6.6%;有流程圖的審批事項(xiàng)111個，占9.0%，有的部門將幾十個審批項(xiàng)目“打包”共用一張審批流程圖。

　　涉及多個部門的行政審批流程更是缺乏統(tǒng)一規(guī)范。一些部門設(shè)計的行政審批流程，往往只考慮屬于自己部門的這段流程，沒有與其他部門或地方政府那段流程相銜接;有的部門雖然規(guī)定了與其他部門的審批銜接環(huán)節(jié)，但部門規(guī)章規(guī)范的流程不一定能得到其他部門的認(rèn)可和配合。由于對跨部門審批流程缺少整體設(shè)計和規(guī)范，項(xiàng)目申報單位向多個部門報送或重復(fù)報送審批材料的現(xiàn)象，在所有需要部門聯(lián)合審批的行政審批事項(xiàng)中普遍存在。

　　在內(nèi)容規(guī)范方面，各部門制定的審批流程一般包括審批依據(jù)、申報資料、受理方式、審查條件、審批程序、辦理時限等規(guī)定，但規(guī)范程度差別較大，許多部門對在線運(yùn)行和查詢、告知義務(wù)、委托中介評估時限、內(nèi)部會簽流程、批與不批理由說明、承擔(dān)責(zé)任主體等重要環(huán)節(jié)和辦事規(guī)則，缺乏具體明確的規(guī)定，實(shí)際操作的彈性空間較大。例如，國務(wù)院要求推行行政審批項(xiàng)目在線運(yùn)行、查詢和監(jiān)督，但各部門行政審批事項(xiàng)可在網(wǎng)上運(yùn)行的卻不多，有87個行政審批事項(xiàng)可以在網(wǎng)上運(yùn)行，占7%。有的行政審批項(xiàng)目只有部分環(huán)節(jié)可以在網(wǎng)上運(yùn)行，甚至有的審批事項(xiàng)只是在網(wǎng)上公布審批進(jìn)程和最終結(jié)果，項(xiàng)目單位仍然需要多次往返于政府與企業(yè)和多個審批部門之間，這說明是否實(shí)行網(wǎng)上審批有很大彈性空間。

　　此外，中介組織前期評估評審時間過長，行政審批的“體外梗阻”嚴(yán)重。隨著行政審批改革的不斷深入，政府部門審批時限也大幅縮短，但法律法規(guī)對中介組織的評估時限沒有做出硬性規(guī)定，國務(wù)院部門的審批流程對中介組織的評審時限也缺乏明確規(guī)定，且不計入審批機(jī)關(guān)的辦理時限。在實(shí)際工作中，過長的中介組織評估評審時間已成為行政審批流程的“體外梗阻”，致使企業(yè)和地方總體感覺是政府審批時間過長，效率很低。例如，一個建設(shè)項(xiàng)目落地涉及到環(huán)境、規(guī)劃、安全、交通等各種各樣的專項(xiàng)評估評審，每個環(huán)節(jié)都需要由第三方出具評審報告后，后續(xù)審批才能啟動。多了這些專項(xiàng)評估項(xiàng)目，不僅審批時間大大延長，而且少則幾萬、多則幾百萬元的咨詢費(fèi)，給企業(yè)增添了負(fù)擔(dān)。