依法授權(quán)要界定權(quán)力邊界

　　孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們會使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止。”權(quán)力本身具有天然的擴張性和腐蝕性。如果不能對權(quán)力運行邊界清晰界定，必然會導(dǎo)致權(quán)力越界運行，從而誘發(fā)集權(quán)攬權(quán)、濫用權(quán)力現(xiàn)象。市縣委書記的權(quán)力高度集中，這是對其監(jiān)督難以到位的根本原因。其權(quán)力高度集中，根源在集權(quán)授權(quán)的體制機制。一方面，市縣委書記的任免往往實際掌握在上級書記手中；另一方面，市縣委書記居于市縣執(zhí)政權(quán)力的中心，集財權(quán)事權(quán)人權(quán)于一身。因此，提拔市縣委書記中的組織醞釀、民主推薦、五人小組會議、組織考察、全委會、常委會和換屆選舉等程序看似“關(guān)卡重重”，有的地方其實最終體現(xiàn)的大多是書記的“個人意志”。

　　一是權(quán)力不能越過授權(quán)邊界。從理論而言，市縣委書記的權(quán)力有“一個來源，兩個渠道”，即來源于公民權(quán)利，有公民和黨員兩個渠道，其權(quán)力邊界是由公民權(quán)利、黨章與法律所界定。因此，市縣委書記行使的權(quán)力既不能超越黨章所規(guī)定，也不能超越憲法和法律的規(guī)定。

　　二是重點處理好八對關(guān)系。上級組織授權(quán)時，一定要設(shè)計制度，讓市縣委書記能夠處理公共權(quán)力與公民權(quán)利、黨規(guī)與國法、集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責(zé)、執(zhí)政與市場、執(zhí)政與立法、執(zhí)政與司法、對上負責(zé)與對下負責(zé)、自我約束與外部監(jiān)督等八大關(guān)系，解決好權(quán)力界限清晰這個大問題。比如，參照有些地方試點成功經(jīng)驗，研究制定統(tǒng)一的《中國共產(chǎn)黨市縣委員會工作規(guī)則》，細化黨委集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)的關(guān)系，健全用制度管權(quán)、管事、管人的機制，科學(xué)配置和嚴格界定市縣委書記、縣委常委、縣委委員的權(quán)力，特別是要科學(xué)分解一把手權(quán)限，明確界定一把手職責(zé)，有效監(jiān)督一把手。

　　三是分解市縣委書記的權(quán)力。建議參照一些地方的有效做法，實行市縣委書記不直接分管的權(quán)力制衡機制，即書記不直接分管財政、物資、人事和工程，逐步形成“書記監(jiān)管、副職分管、集體領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)決策”的新的領(lǐng)導(dǎo)機制，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力適當分離。當前，市縣委書記最大的權(quán)力就是用人權(quán)。可以說，其一切權(quán)力都是由此派生或者緊密相連。所以，從制度層面規(guī)范和限制書記的“用人權(quán)”是重點。科學(xué)規(guī)范和監(jiān)督市縣委書記用人行為的關(guān)鍵就是要完善選人用人制度、健全選用干部機制，實現(xiàn)由“人選人”向“制度選人”的根本轉(zhuǎn)變，做到既實現(xiàn)組織意圖，又符合群眾意愿。