作者：劉召

　　黨的十八屆四中全會(huì)提出要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，這對(duì)保證我國(guó)重大公共決策的科學(xué)化、理性化與法治化起到了重要的推動(dòng)作用。論及重大公共決策的責(zé)任追究問題，有一個(gè)前提不可回避，那就是責(zé)任認(rèn)定。相關(guān)實(shí)踐表明，重大公共決策的責(zé)任認(rèn)定是一個(gè)復(fù)雜且充滿挑戰(zhàn)的任務(wù)。

　　1986年1月28日上午11時(shí)39分，美國(guó)“挑戰(zhàn)者”號(hào)航天飛機(jī)起飛73秒后就發(fā)生爆炸，事故導(dǎo)致7名機(jī)組人員全部遇難。災(zāi)難發(fā)生后，美國(guó)總統(tǒng)羅納德·里根下令組織一個(gè)特別委員會(huì)——羅杰斯委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)此次事故的調(diào)查工作。經(jīng)過(guò)初步調(diào)查，羅杰斯委員會(huì)認(rèn)為，“挑戰(zhàn)者”號(hào)的意外是由右側(cè)固體火箭推進(jìn)器尾部一個(gè)密封接縫的O型環(huán)失效，導(dǎo)致加壓的熱氣和火焰從緊鄰的外加燃料艙的封緘處噴出，造成結(jié)構(gòu)損壞和航天飛機(jī)解體。不過(guò)，委員會(huì)把事故歸咎為技術(shù)與設(shè)備故障的說(shuō)法引起了一些質(zhì)疑。例如美國(guó)公共政策學(xué)者羅姆澤克和達(dá)布尼克就認(rèn)為，羅杰斯委員會(huì)作出的官方解釋未能給災(zāi)難的發(fā)生提供全部答案。他們指出，美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA）在決策過(guò)程中，過(guò)度關(guān)注上級(jí)監(jiān)管人員的指令而非尊重專家意見，其匆忙出臺(tái)的發(fā)射計(jì)劃更多出于節(jié)約項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和迎合各種社會(huì)關(guān)注的考慮，這種政治與官僚主義導(dǎo)向的責(zé)任機(jī)制才是導(dǎo)致災(zāi)難發(fā)生的根本原因。后來(lái)，經(jīng)進(jìn)一步查證，羅杰斯委員會(huì)也承認(rèn)美國(guó)國(guó)家航空航天局組織文化與決策過(guò)程中長(zhǎng)期存在的缺陷與錯(cuò)誤，是導(dǎo)致此次事件的關(guān)鍵因素。由此，“挑戰(zhàn)者”號(hào)航天飛機(jī)災(zāi)難事故的問責(zé)開始由單純的技術(shù)問責(zé)向技術(shù)問責(zé)與政治問責(zé)、行政問責(zé)并重轉(zhuǎn)向。

　　“挑戰(zhàn)者”號(hào)航天飛機(jī)災(zāi)難也引發(fā)了美國(guó)學(xué)界對(duì)重大公共決策責(zé)任追究中一個(gè)理論議題即“多只手難題”（problem of many hands）的關(guān)注。所謂“多只手難題”意指由于重大公共決策存在眾多潛在責(zé)任者，導(dǎo)致決策失誤時(shí)無(wú)法明確責(zé)任主體，以至責(zé)任追究陷入困局。美國(guó)學(xué)者湯姆森指出，“由于許多不同的官員通過(guò)各種方式對(duì)政府決策產(chǎn)生影響，因此很難從根本上確定誰(shuí)應(yīng)當(dāng)為政治結(jié)果負(fù)責(zé)”。德國(guó)社會(huì)學(xué)者貝克對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的論述也說(shuō)明了同樣的問題，他認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)往往被視為“燙手山芋”，社會(huì)機(jī)構(gòu)通常會(huì)想方設(shè)法否認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，隱藏其根源甚至阻止賠償或管理，進(jìn)而導(dǎo)致一種“有組織的不負(fù)責(zé)任”。解決“多只手難題”的關(guān)鍵在于界定不同責(zé)任主體的決策責(zé)任，其前提是做好責(zé)任分解。西方國(guó)家在實(shí)踐中通常從兩個(gè)層面對(duì)公共決策責(zé)任進(jìn)行分解。

　　第一個(gè)層面是根據(jù)責(zé)任的來(lái)源確定責(zé)任性質(zhì)，即確定“何種責(zé)任”。根據(jù)責(zé)任來(lái)源不同，公共決策責(zé)任一般可劃分為四種類型：一是政治責(zé)任，即回應(yīng)社會(huì)公眾、民選官員、組織客戶、利益集團(tuán)以及其他贊助者需求所要應(yīng)對(duì)的外部政治壓力；二是行政責(zé)任，即基于等級(jí)關(guān)系、運(yùn)行流程以及行政規(guī)章制度等進(jìn)行的內(nèi)部控制；三是法律責(zé)任，即通過(guò)實(shí)施法律制裁或者維護(hù)合同責(zé)任進(jìn)行的外部控制；四是專業(yè)責(zé)任，即依托專業(yè)雇員或?qū)＜抑悄姨峁┑母鞣N專業(yè)知識(shí)與技能。上述責(zé)任類型的界分，從根本上明確了責(zé)任的緣起與性質(zhì)，同時(shí)也為問責(zé)手段的選擇提供了依據(jù)，問責(zé)部門可以借此確定責(zé)任追究的內(nèi)容并選擇相應(yīng)的追責(zé)手段。

　　第二個(gè)層面是根據(jù)責(zé)任主體構(gòu)成確定問責(zé)策略，即確定“是誰(shuí)”“怎么樣”。界定責(zé)任性質(zhì)并非全部，還需確定具體責(zé)任者及其責(zé)任份額，同時(shí)針對(duì)不同決策情境提出問責(zé)策略。在重大公共決策過(guò)程中，有四種常見的責(zé)任主體類型，由此也形成了四種不同的問責(zé)策略。一是法人問責(zé)，該策略適用于具有獨(dú)立法律地位的法人團(tuán)體類決策部門的問責(zé)，其主要特點(diǎn)是把所有決策參與者視為一個(gè)統(tǒng)一的行動(dòng)主體，即法人進(jìn)行整體問責(zé)。大多數(shù)西方國(guó)家在公共決策問責(zé)時(shí)，尤其是涉及法律責(zé)任追究時(shí)普遍承認(rèn)法人責(zé)任，其優(yōu)勢(shì)在于能夠減少識(shí)別個(gè)體行動(dòng)者的麻煩，缺點(diǎn)是組織容易因此被視為“黑箱”，進(jìn)而遮蔽可能的個(gè)體責(zé)任。二是分層問責(zé)，主要適用對(duì)象為韋伯式官僚制，該問責(zé)機(jī)制強(qiáng)調(diào)從組織上層（部長(zhǎng)、主任、行政長(zhǎng)官等）開始問責(zé)，下級(jí)向上級(jí)負(fù)責(zé)，問責(zé)流程嚴(yán)格遵循“命令鏈條”。它的優(yōu)點(diǎn)是目的明確且過(guò)程簡(jiǎn)單明了，局限在于等級(jí)鏈條過(guò)長(zhǎng)加之信息遲滯，容易導(dǎo)致責(zé)任信息失真。三是連帶問責(zé)，適用于小型、學(xué)院型的公共組織，其做法是選擇組織中任一成員為整個(gè)組織的決策失誤擔(dān)責(zé)，其優(yōu)勢(shì)在于把個(gè)人責(zé)任與集體責(zé)任連為一體，有效避免相互推諉，缺點(diǎn)是無(wú)法保證問責(zé)的公正性，以致“無(wú)辜者受罰”。四是個(gè)體問責(zé)，這一機(jī)制在西方國(guó)家經(jīng)常被運(yùn)用于議會(huì)質(zhì)詢、國(guó)會(huì)聽證以及專業(yè)問責(zé)等領(lǐng)域，它強(qiáng)調(diào)每個(gè)決策人員僅需為其參與決策的具體績(jī)效承擔(dān)職責(zé)，其優(yōu)勢(shì)在于能夠明確決策集體中不同個(gè)體的決策責(zé)任，有利于問責(zé)的公平公正，但由于“群體壓力”等因素存在，個(gè)體往往會(huì)選擇從眾甚至掩蓋其真實(shí)想法，以致個(gè)體責(zé)任難以準(zhǔn)確辨識(shí)。

　　總的看來(lái)，不同的問責(zé)策略與機(jī)制具有不同的應(yīng)用語(yǔ)境，而且在許多情況下，重大公共決策的責(zé)任追究往往也是不同問責(zé)機(jī)制共同作用的產(chǎn)物。