作者：劉召

　　黨的十八屆四中全會提出要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，這對保證我國重大公共決策的科學化、理性化與法治化起到了重要的推動作用。論及重大公共決策的責任追究問題，有一個前提不可回避，那就是責任認定。相關實踐表明，重大公共決策的責任認定是一個復雜且充滿挑戰的任務。

　　1986年1月28日上午11時39分，美國“挑戰者”號航天飛機起飛73秒后就發生爆炸，事故導致7名機組人員全部遇難。災難發生后，美國總統羅納德·里根下令組織一個特別委員會——羅杰斯委員會，專門負責此次事故的調查工作。經過初步調查，羅杰斯委員會認為，“挑戰者”號的意外是由右側固體火箭推進器尾部一個密封接縫的O型環失效，導致加壓的熱氣和火焰從緊鄰的外加燃料艙的封緘處噴出，造成結構損壞和航天飛機解體。不過，委員會把事故歸咎為技術與設備故障的說法引起了一些質疑。例如美國公共政策學者羅姆澤克和達布尼克就認為，羅杰斯委員會作出的官方解釋未能給災難的發生提供全部答案。他們指出，美國國家航空航天局（NASA）在決策過程中，過度關注上級監管人員的指令而非尊重專家意見，其匆忙出臺的發射計劃更多出于節約項目經費和迎合各種社會關注的考慮，這種政治與官僚主義導向的責任機制才是導致災難發生的根本原因。后來，經進一步查證，羅杰斯委員會也承認美國國家航空航天局組織文化與決策過程中長期存在的缺陷與錯誤，是導致此次事件的關鍵因素。由此，“挑戰者”號航天飛機災難事故的問責開始由單純的技術問責向技術問責與政治問責、行政問責并重轉向。

　　“挑戰者”號航天飛機災難也引發了美國學界對重大公共決策責任追究中一個理論議題即“多只手難題”（problem of many hands）的關注。所謂“多只手難題”意指由于重大公共決策存在眾多潛在責任者，導致決策失誤時無法明確責任主體，以至責任追究陷入困局。美國學者湯姆森指出，“由于許多不同的官員通過各種方式對政府決策產生影響，因此很難從根本上確定誰應當為政治結果負責”。德國社會學者貝克對風險責任的論述也說明了同樣的問題，他認為風險往往被視為“燙手山芋”，社會機構通常會想方設法否認風險的發生，隱藏其根源甚至阻止賠償或管理，進而導致一種“有組織的不負責任”。解決“多只手難題”的關鍵在于界定不同責任主體的決策責任，其前提是做好責任分解。西方國家在實踐中通常從兩個層面對公共決策責任進行分解。

　　第一個層面是根據責任的來源確定責任性質，即確定“何種責任”。根據責任來源不同，公共決策責任一般可劃分為四種類型：一是政治責任，即回應社會公眾、民選官員、組織客戶、利益集團以及其他贊助者需求所要應對的外部政治壓力；二是行政責任，即基于等級關系、運行流程以及行政規章制度等進行的內部控制；三是法律責任，即通過實施法律制裁或者維護合同責任進行的外部控制；四是專業責任，即依托專業雇員或專家智囊提供的各種專業知識與技能。上述責任類型的界分，從根本上明確了責任的緣起與性質，同時也為問責手段的選擇提供了依據，問責部門可以借此確定責任追究的內容并選擇相應的追責手段。

　　第二個層面是根據責任主體構成確定問責策略，即確定“是誰”“怎么樣”。界定責任性質并非全部，還需確定具體責任者及其責任份額，同時針對不同決策情境提出問責策略。在重大公共決策過程中，有四種常見的責任主體類型，由此也形成了四種不同的問責策略。一是法人問責，該策略適用于具有獨立法律地位的法人團體類決策部門的問責，其主要特點是把所有決策參與者視為一個統一的行動主體，即法人進行整體問責。大多數西方國家在公共決策問責時，尤其是涉及法律責任追究時普遍承認法人責任，其優勢在于能夠減少識別個體行動者的麻煩，缺點是組織容易因此被視為“黑箱”，進而遮蔽可能的個體責任。二是分層問責，主要適用對象為韋伯式官僚制，該問責機制強調從組織上層（部長、主任、行政長官等）開始問責，下級向上級負責，問責流程嚴格遵循“命令鏈條”。它的優點是目的明確且過程簡單明了，局限在于等級鏈條過長加之信息遲滯，容易導致責任信息失真。三是連帶問責，適用于小型、學院型的公共組織，其做法是選擇組織中任一成員為整個組織的決策失誤擔責，其優勢在于把個人責任與集體責任連為一體，有效避免相互推諉，缺點是無法保證問責的公正性，以致“無辜者受罰”。四是個體問責，這一機制在西方國家經常被運用于議會質詢、國會聽證以及專業問責等領域，它強調每個決策人員僅需為其參與決策的具體績效承擔職責，其優勢在于能夠明確決策集體中不同個體的決策責任，有利于問責的公平公正，但由于“群體壓力”等因素存在，個體往往會選擇從眾甚至掩蓋其真實想法，以致個體責任難以準確辨識。

　　總的看來，不同的問責策略與機制具有不同的應用語境，而且在許多情況下，重大公共決策的責任追究往往也是不同問責機制共同作用的產物。