作者：李適時

　　《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，完善立法體制。這是黨中央從建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)出發(fā)，在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的新的歷史起點上提出的一項重要的制度建設(shè)要求，對形成完備的法律法規(guī)體系，加強和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，堅持立法先行、發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，全面推進(jìn)依法治國，意義重大。

　　充分認(rèn)識完善立法體制對加強和改進(jìn)立法工作的重要意義

　　立法體制是關(guān)于立法機關(guān)的設(shè)置、立法權(quán)限的劃分以及立法權(quán)運行的基本原則和基本制度的總稱。我國是統(tǒng)一的、多民族的、單一制的社會主義國家，但各地經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡。從這一基本國情出發(fā)，我國1982年憲法確立了統(tǒng)一又分層次的立法體制。2000年，全國人民代表大會通過立法法，對全國人大與國務(wù)院、中央與地方的立法權(quán)限劃分、立法程序、法的適用規(guī)范和備案審查作出全面規(guī)范。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，現(xiàn)行立法體制也出現(xiàn)一些不相適應(yīng)的問題，需要加以完善。

　　充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，要求完善立法體制。當(dāng)前，改革發(fā)展對立法的要求已經(jīng)不僅僅是總結(jié)以往經(jīng)驗、肯定已有做法，而是需要通過立法做好頂層設(shè)計、引領(lǐng)改革進(jìn)程、推動科學(xué)發(fā)展。《決定》明確提出，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。這就要求，凡是改革舉措涉及法律立改廢的，及時啟動立法程序；立法條件暫不成熟而實踐又迫切需要的，由有關(guān)方面提請全國人大常委會通過授權(quán)的方式先行先試，待條件成熟，再及時制定或者修改法律。適應(yīng)這一要求，必須完善立法體制，增強立法工作的主動性和及時性。

　　推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，不斷提高立法質(zhì)量，要求完善立法體制。在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的新起點上，黨的十八大、十八屆三中和四中全會都對完善法律體系、提高立法質(zhì)量提出了明確要求。同時，廣大人民群眾對通過法治實現(xiàn)社會公平正義、解決發(fā)展中實際問題的期望值越來越高，對立法的評價標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)是好不好、管不管用、能不能解決問題。衡量立法質(zhì)量的高低，要看法律是否反映客觀規(guī)律、符合人民意愿、解決實際問題。這就要求完善立法體制，進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，立良善之法，立管用之法，增強立法的針對性和可操作性。

　　解決立法工作中存在的突出問題，要求完善立法體制。同新形勢新任務(wù)對立法工作的要求相比，當(dāng)前立法工作還存在一些不相適應(yīng)的問題。例如，有的法律法規(guī)準(zhǔn)確反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，針對性、實用性、可操作性不強；有些重要領(lǐng)域的法律法規(guī)還有缺失，有的沒有因形勢變化而及時修改；法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章之間不夠協(xié)調(diào)等。解決這些問題，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用，完善立法體制，合理配置立法資源，明確劃分各層級立法權(quán)限，進(jìn)一步完善立法程序、規(guī)范立法活動，綜合運用立改廢釋多種方式，加強重點領(lǐng)域立法，及時完善現(xiàn)行法律法規(guī)，增強立法的系統(tǒng)性和有效性。

　　加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是完善立法體制的核心和根本

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的政治保證。加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是要確保黨集中了人民意愿的主張通過國家立法機關(guān)、按照法律程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵荆怪蔀槿鐣惑w遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。

　　立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整等重大問題的，必須報黨中央討論決定。黨中央對國家立法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要實行政治即方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，立法就是從制度和法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。立法中涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，決策權(quán)在黨中央，必須由黨中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，經(jīng)黨中央討論決定，以確保重大立法決策體現(xiàn)黨的主張和人民的共同意愿。比如，涉及國家機構(gòu)和政治制度、基本經(jīng)濟制度、基本人權(quán)、國家安全等方面法律的制定或修改，如制定立法法、合同法、物權(quán)法、公司法、企業(yè)破產(chǎn)法，修改選舉法、刑事訴訟法等法律，都是由全國人大常委會黨組就有關(guān)重大問題向黨中央報告、由黨中央討論決定。有些問題雖不涉及重大體制和重大政策調(diào)整，但社會高度關(guān)注、各方面意見分歧較大、難以協(xié)調(diào)形成共識，也是由全國人大常委會黨組向黨中央報告、由黨中央決策。同時，全國人大常委會編制的每屆立法規(guī)劃，涉及一個時期通過立法貫徹落實黨中央的重大戰(zhàn)略決策和重大方針政策的安排和部署，也要報黨中央批準(zhǔn)。此外，在實際工作中，國務(wù)院有關(guān)方面在起草法律過程中遇有重大問題，也是由國務(wù)院報告黨中央作出決策。

　　黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改。憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依照法定程序制定的，是新時期黨和國家中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法治上的最高體現(xiàn)，是國家的根本大法。憲法的修改是國家的重大政治活動，必須在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下、依照法定修憲程序進(jìn)行。新中國成立以來，修改憲法的建議歷來都是由黨中央提出的。比如，1982年憲法的4次修改都是由中央政治局提出修改憲法的意見、提請中央全會討論通過后，以中共中央名義向全國人大提出修改憲法的建議，經(jīng)法定程序由全國人大常委會向全國人民代表大會提出憲法修正案草案的。