以法治建設推進國家治理體系現代化

桑玉成

　　四中全會把建設中國特色的社會主義法治體系、建設社會主義法治國家作為推進依法治國的總目標。一年之前，三中全會就全面深化改革通過決定，也提出了一個總目標：“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”今天學習四中全會精神，有必要把這兩個“總目標”聯系到一起來認識，尤其是要從“推進國家治理體系和治理能力現代化”的角度，來充分認識推進法治國家建設的重要意義。就上述兩個“總目標”的關系而言，可有如下認識：

　　一是推進法治體系和法治國家建設，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標之后，黨中央立即部署四中全會的主題，部署推進依法治國的實際進程，可見依法治國對于推進國家治理體系和治理能力現代化進程中的重要意義。

　　二是建設法治體系和法治國家，是國家治理體系和治理能力現代化的必要組成部分。在現代國家治理體系中，法治建設不能說是其全部內容，也一定是其最為重要的內容，而且是其最為基礎性的要素。依法治國的程度也構成了治理能力現代化的主要標志。沒有法治體系和法治國家的建設，也就談不上國家治理體系和治理能力現代化的問題。

　　三是從法治建設著手，表明我們在推進政治體制改革和政治發展方面，邁開了非常重要的一步。改革開放之初，鄧小平就提出制度問題是一個帶有根本性、長期性、穩定性、全局性的問題，要通過推進民主政治的制度化、法制化，來完善黨和國家的領導體制。可以認為，這次四中全會關于推進依法治國進程的部署，是黨推進政治體制改革和政治發展的重要舉措。

　　從一般意義上說，現代國家治理體系包含了復雜的結構層次，分析這些結構層次，有助于理解國家治理體系的一些基本方面，并以此來推進國家治理體系的建構和發展。這些結構層次主要包括：

　　法治體系結構。現代國家治理體系中最為重要的方面，就是以憲法法律所構成的法治體系結構。這一次四中全會決定提出了五大體系的建構，即完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內法規體系。這五大體系是統一的、立體性的有機整體，構成了現代國家治理體系的法治基礎。

　　政社關系結構。政府與社會的關系問題，從來就是一個社會健康發展的重要問題，如何建構一個“政社共治、官民協調”的治理格局，是現代國家治理體系的重要標志。通過法治建設的推進，規范各級政府的行政行為，正是完善這種結構的重要方面。

　　政府職能結構。一個有效的政府管理，一定是一個職能邊界清晰、在專化與分化基礎上實現高度整合的管理。多少年來，我們已經通過政府職能的調整和理順，基本上適應了市場經濟發展的需要。但由于長期的計劃經濟體制的痼疾，政府職能方面的問題依然存在。黨的十八大在談到進一步推進經濟體制改革問題時指出，經濟體制改革的重要任務依然是理順政府與市場的關系；在談到政府改革的時候，也強調政府改革的首要任務，依然是理順政府職能。可見政府職能改革的重要意義。另一方面，在論及政府職能的問題時，往往只注意到政府與社會的關系方面的問題，而忽視了政府職能的縱向層級分化問題。事實上，政府權力的縱向層級結構，是一個值得高度重視的問題。如何劃分并理順政府不同層級結構的職能，是現代國家治理體系的重要方面，也是提高治理能力現代化的必然要求。

　　（作者系上海市社會科學界聯合會黨組副書記、專職副主席，上海市政治學會會長）