財政部部長　樓繼偉

　　黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”。我們要準(zhǔn)確把握這一決策部署的內(nèi)涵，認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會，全面貫徹、有效落實，確保完成中央提出的目標(biāo)任務(wù)。

　　充分認(rèn)識推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化的重要意義

　　推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代國家治理要求科學(xué)界定國家公共權(quán)力邊界，并實現(xiàn)國家公共權(quán)力的合理配置和規(guī)范運(yùn)行。國家公共權(quán)力縱向配置就是事權(quán)劃分，它不僅包括國務(wù)院及對應(yīng)的地方行政序列這一狹義政府間的職責(zé)劃分，還涉及黨務(wù)、法務(wù)、防務(wù)等廣義公共服務(wù)部門，是“大政府”的概念，是國家治理體系的核心構(gòu)成要素。通過完善立法、明確事權(quán)，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，加快形成分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法律保障的國家權(quán)力縱向配置體系與運(yùn)行機(jī)制，是形成合理的行政秩序、市場秩序和社會秩序的基本前提，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必然要求。

　　推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，是全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)在要求。依法治國的重點(diǎn)是依法治權(quán)，深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家的重要環(huán)節(jié)。法治政府的最基本特征就是各級政府自覺維護(hù)憲法法律的權(quán)威，職權(quán)法定，嚴(yán)格依法辦事，防止權(quán)力濫用。因此，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)涵。只有在明確政府間事權(quán)基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，才能讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行，并以政府帶頭守法、嚴(yán)格執(zhí)法引導(dǎo)督促公民、法人和其他組織依法活動。

　　推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，是建立現(xiàn)代財政制度的重要支撐。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)之一，而建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度又是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重頭戲。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和支撐，是理順政府間財政關(guān)系的邏輯起點(diǎn)和前置條件。只有明確政府間事權(quán)劃分，才能相應(yīng)界定各級政府的支出責(zé)任，并合理選擇轉(zhuǎn)移支付方式，確定財力與事權(quán)相匹配的程度，滿足各級政府履行事權(quán)的財力需求，實施相應(yīng)的預(yù)算管理。因此，要實現(xiàn)黨中央、國務(wù)院提出的“2016年基本完成深化財稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年各項改革基本到位，現(xiàn)代財政制度基本建立”的目標(biāo)，就必須既審慎穩(wěn)妥又堅定果敢地推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。

　　各級政府事權(quán)亟須規(guī)范化、法律化

　　1994年實施的稅制和分稅制改革，統(tǒng)一了稅制，明確了中央和地方收入劃分，奠定了中央財力權(quán)威，推動了基本公共服務(wù)均等化。但受客觀條件約束，未觸動政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，而是承諾分稅制改革后再來處理。20年來，這方面改革進(jìn)展緩慢，成效有限。隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，政府職能逐步擴(kuò)展，中央和地方事權(quán)劃分存在的問題逐漸顯露，給國家治理帶來潛在風(fēng)險。主要表現(xiàn)在：

　　事權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范。我國憲法僅規(guī)定“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，并授權(quán)國務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市國家行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)劃分。實踐中多以文件形式處理政府間關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威和約束力，容易導(dǎo)致事權(quán)頻繁上收下放，一些領(lǐng)域事權(quán)安排存在一定的偶然性和隨意性，增加了各級政府間博弈機(jī)會與談判成本，制度的可預(yù)期性、穩(wěn)定性不足。

　　諸多事權(quán)劃分不清晰。除對外事務(wù)、國防建設(shè)屬于中央事權(quán)外，各級政府的職責(zé)并無明顯區(qū)別，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府事權(quán)的延伸或細(xì)化，“上下一般粗”。中央和地方職責(zé)同構(gòu)嚴(yán)重，多級政府共同管理的事項過多，容易導(dǎo)致“幾個和尚抬水”，權(quán)力不清，責(zé)任不明，效率低下。

　　部分事權(quán)劃分不合理。一方面，應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的國家安全、邊防公路、國際界河維護(hù)、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區(qū)域司法管理等事關(guān)國家利益和要素自由流動的事務(wù)，中央沒有完整統(tǒng)起來，地方承擔(dān)了應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，不僅造成權(quán)責(zé)脫節(jié)、地方動力不足，而且導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂。另一方面，學(xué)前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌等適宜地方管理的事務(wù)沒有完全放下去，中央可以無條件介入，既不利于地方因地制宜發(fā)揮主動性，也導(dǎo)致中央部門陷入大量的微觀事務(wù)。

　　一些事權(quán)執(zhí)行不規(guī)范。部分領(lǐng)域事權(quán)劃分雖然明晰，但執(zhí)行中常常變形走樣。如經(jīng)濟(jì)總量平衡、全國市場統(tǒng)一等宏觀調(diào)控權(quán)集中在中央，但實踐中部分地方政府基于地方利益變通落實中央政策的情況屢見不鮮，影響了宏觀調(diào)控效果。又如，按照稅收法定、稅制統(tǒng)一原則，除個別中央授權(quán)事項外，稅收立法權(quán)、稅政管理權(quán)集中在中央。但一些地方在未取得授權(quán)情況下，越權(quán)制定減免稅政策，或通過財政返還等方式變相實行稅收優(yōu)惠，制造稅收“洼地”，干擾地區(qū)間要素自由流動和資源有效配置，不利于維護(hù)全國統(tǒng)一市場。

　　中央事權(quán)明顯不足。目前，從中央支出占比和中央公務(wù)員占比都明顯偏小的事實看，中央政府事權(quán)明顯弱化。2013年我國公共財政預(yù)算中央本級支出只占全國財政支出的14.6%，如果再加上基金預(yù)算，中央本級支出占比更低，而英國、美國和法國均高于50%，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家平均為46%。從人員占比看，我國中央政府公務(wù)員僅占公務(wù)員總數(shù)的6%，而世界平均水平在1/3左右。事權(quán)履行的過度下沉，制約市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務(wù)均等化，與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求不盡吻合。