財政部部長　樓繼偉

　　黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”。我們要準確把握這一決策部署的內涵，認真學習、深刻領會，全面貫徹、有效落實，確保完成中央提出的目標任務。

　　充分認識推進各級政府事權規范化、法律化的重要意義

　　推進各級政府事權規范化、法律化，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。市場經濟的本質是法治經濟，現代國家治理要求科學界定國家公共權力邊界，并實現國家公共權力的合理配置和規范運行。國家公共權力縱向配置就是事權劃分，它不僅包括國務院及對應的地方行政序列這一狹義政府間的職責劃分，還涉及黨務、法務、防務等廣義公共服務部門，是“大政府”的概念，是國家治理體系的核心構成要素。通過完善立法、明確事權，推進各級政府事權規范化、法律化，加快形成分工合理、權責一致、運轉高效、法律保障的國家權力縱向配置體系與運行機制，是形成合理的行政秩序、市場秩序和社會秩序的基本前提，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和必然要求。

　　推進各級政府事權規范化、法律化，是全面推進依法治國的內在要求。依法治國的重點是依法治權，深入推進依法行政、加快建設法治政府是全面推進依法治國、建設法治國家的重要環節。法治政府的最基本特征就是各級政府自覺維護憲法法律的權威，職權法定，嚴格依法辦事，防止權力濫用。因此，推進各級政府事權規范化、法律化是建設法治政府的重要內涵。只有在明確政府間事權基礎上實現政府機構、職能、權限、程序、責任法定化，才能讓行政權力在法律和制度的框架內運行，并以政府帶頭守法、嚴格執法引導督促公民、法人和其他組織依法活動。

　　推進各級政府事權規范化、法律化，是建立現代財政制度的重要支撐。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制改革是全面深化改革的重點之一，而建立事權與支出責任相適應的制度又是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重頭戲。事權劃分是現代財政制度有效運轉的基礎和支撐，是理順政府間財政關系的邏輯起點和前置條件。只有明確政府間事權劃分，才能相應界定各級政府的支出責任，并合理選擇轉移支付方式，確定財力與事權相匹配的程度，滿足各級政府履行事權的財力需求，實施相應的預算管理。因此，要實現黨中央、國務院提出的“2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務，2020年各項改革基本到位，現代財政制度基本建立”的目標，就必須既審慎穩妥又堅定果敢地推進各級政府事權規范化、法律化。

　　各級政府事權亟須規范化、法律化

　　1994年實施的稅制和分稅制改革，統一了稅制，明確了中央和地方收入劃分，奠定了中央財力權威，推動了基本公共服務均等化。但受客觀條件約束，未觸動政府間事權和支出責任劃分，而是承諾分稅制改革后再來處理。20年來，這方面改革進展緩慢，成效有限。隨著經濟社會不斷發展，政府職能逐步擴展，中央和地方事權劃分存在的問題逐漸顯露，給國家治理帶來潛在風險。主要表現在：

　　事權劃分缺乏法律規范。我國憲法僅規定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，并授權國務院規定中央和省、自治區、直轄市國家行政機關的具體職權劃分。實踐中多以文件形式處理政府間關系，缺乏必要的法律權威和約束力，容易導致事權頻繁上收下放，一些領域事權安排存在一定的偶然性和隨意性，增加了各級政府間博弈機會與談判成本，制度的可預期性、穩定性不足。

　　諸多事權劃分不清晰。除對外事務、國防建設屬于中央事權外，各級政府的職責并無明顯區別，地方政府擁有的事權幾乎全是中央政府事權的延伸或細化，“上下一般粗”。中央和地方職責同構嚴重，多級政府共同管理的事項過多，容易導致“幾個和尚抬水”，權力不清，責任不明，效率低下。

　　部分事權劃分不合理。一方面，應該由中央負責的國家安全、邊防公路、國際界河維護、跨流域大江大河治理、跨地區污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區域司法管理等事關國家利益和要素自由流動的事務，中央沒有完整統起來，地方承擔了應由中央負責的事務，不僅造成權責脫節、地方動力不足，而且導致機構重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂。另一方面，學前教育、農村改水改廁、村容村貌等適宜地方管理的事務沒有完全放下去，中央可以無條件介入，既不利于地方因地制宜發揮主動性，也導致中央部門陷入大量的微觀事務。

　　一些事權執行不規范。部分領域事權劃分雖然明晰，但執行中常常變形走樣。如經濟總量平衡、全國市場統一等宏觀調控權集中在中央，但實踐中部分地方政府基于地方利益變通落實中央政策的情況屢見不鮮，影響了宏觀調控效果。又如，按照稅收法定、稅制統一原則，除個別中央授權事項外，稅收立法權、稅政管理權集中在中央。但一些地方在未取得授權情況下，越權制定減免稅政策，或通過財政返還等方式變相實行稅收優惠，制造稅收“洼地”，干擾地區間要素自由流動和資源有效配置，不利于維護全國統一市場。

　　中央事權明顯不足。目前，從中央支出占比和中央公務員占比都明顯偏小的事實看，中央政府事權明顯弱化。2013年我國公共財政預算中央本級支出只占全國財政支出的14.6%，如果再加上基金預算，中央本級支出占比更低，而英國、美國和法國均高于50%，經濟合作與發展組織國家平均為46%。從人員占比看，我國中央政府公務員僅占公務員總數的6%，而世界平均水平在1/3左右。事權履行的過度下沉，制約市場統一、司法公正和基本公共服務均等化，與推進國家治理體系和治理能力現代化的要求不盡吻合。