財(cái)政部部長(zhǎng)　樓繼偉

　　黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”。我們要準(zhǔn)確把握這一決策部署的內(nèi)涵，認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)，全面貫徹、有效落實(shí)，確保完成中央提出的目標(biāo)任務(wù)。

　　充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化的重要意義

　　推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代國(guó)家治理要求科學(xué)界定國(guó)家公共權(quán)力邊界，并實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共權(quán)力的合理配置和規(guī)范運(yùn)行。國(guó)家公共權(quán)力縱向配置就是事權(quán)劃分，它不僅包括國(guó)務(wù)院及對(duì)應(yīng)的地方行政序列這一狹義政府間的職責(zé)劃分，還涉及黨務(wù)、法務(wù)、防務(wù)等廣義公共服務(wù)部門，是“大政府”的概念，是國(guó)家治理體系的核心構(gòu)成要素。通過(guò)完善立法、明確事權(quán)，推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，加快形成分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法律保障的國(guó)家權(quán)力縱向配置體系與運(yùn)行機(jī)制，是形成合理的行政秩序、市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序的基本前提，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必然要求。

　　推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的內(nèi)在要求。依法治國(guó)的重點(diǎn)是依法治權(quán)，深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的重要環(huán)節(jié)。法治政府的最基本特征就是各級(jí)政府自覺(jué)維護(hù)憲法法律的權(quán)威，職權(quán)法定，嚴(yán)格依法辦事，防止權(quán)力濫用。因此，推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)涵。只有在明確政府間事權(quán)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，才能讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行，并以政府帶頭守法、嚴(yán)格執(zhí)法引導(dǎo)督促公民、法人和其他組織依法活動(dòng)。

　　推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要支撐。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)之一，而建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度又是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重頭戲。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和支撐，是理順政府間財(cái)政關(guān)系的邏輯起點(diǎn)和前置條件。只有明確政府間事權(quán)劃分，才能相應(yīng)界定各級(jí)政府的支出責(zé)任，并合理選擇轉(zhuǎn)移支付方式，確定財(cái)力與事權(quán)相匹配的程度，滿足各級(jí)政府履行事權(quán)的財(cái)力需求，實(shí)施相應(yīng)的預(yù)算管理。因此，要實(shí)現(xiàn)黨中央、國(guó)務(wù)院提出的“2016年基本完成深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年各項(xiàng)改革基本到位，現(xiàn)代財(cái)政制度基本建立”的目標(biāo)，就必須既審慎穩(wěn)妥又堅(jiān)定果敢地推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。

　　各級(jí)政府事權(quán)亟須規(guī)范化、法律化

　　1994年實(shí)施的稅制和分稅制改革，統(tǒng)一了稅制，明確了中央和地方收入劃分，奠定了中央財(cái)力權(quán)威，推動(dòng)了基本公共服務(wù)均等化。但受客觀條件約束，未觸動(dòng)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，而是承諾分稅制改革后再來(lái)處理。20年來(lái)，這方面改革進(jìn)展緩慢，成效有限。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，政府職能逐步擴(kuò)展，中央和地方事權(quán)劃分存在的問(wèn)題逐漸顯露，給國(guó)家治理帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在：

　　事權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范。我國(guó)憲法僅規(guī)定“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，并授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)劃分。實(shí)踐中多以文件形式處理政府間關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威和約束力，容易導(dǎo)致事權(quán)頻繁上收下放，一些領(lǐng)域事權(quán)安排存在一定的偶然性和隨意性，增加了各級(jí)政府間博弈機(jī)會(huì)與談判成本，制度的可預(yù)期性、穩(wěn)定性不足。

　　諸多事權(quán)劃分不清晰。除對(duì)外事務(wù)、國(guó)防建設(shè)屬于中央事權(quán)外，各級(jí)政府的職責(zé)并無(wú)明顯區(qū)別，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府事權(quán)的延伸或細(xì)化，“上下一般粗”。中央和地方職責(zé)同構(gòu)嚴(yán)重，多級(jí)政府共同管理的事項(xiàng)過(guò)多，容易導(dǎo)致“幾個(gè)和尚抬水”，權(quán)力不清，責(zé)任不明，效率低下。

　　部分事權(quán)劃分不合理。一方面，應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的國(guó)家安全、邊防公路、國(guó)際界河維護(hù)、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區(qū)域司法管理等事關(guān)國(guó)家利益和要素自由流動(dòng)的事務(wù)，中央沒(méi)有完整統(tǒng)起來(lái)，地方承擔(dān)了應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，不僅造成權(quán)責(zé)脫節(jié)、地方動(dòng)力不足，而且導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂。另一方面，學(xué)前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌等適宜地方管理的事務(wù)沒(méi)有完全放下去，中央可以無(wú)條件介入，既不利于地方因地制宜發(fā)揮主動(dòng)性，也導(dǎo)致中央部門陷入大量的微觀事務(wù)。

　　一些事權(quán)執(zhí)行不規(guī)范。部分領(lǐng)域事權(quán)劃分雖然明晰，但執(zhí)行中常常變形走樣。如經(jīng)濟(jì)總量平衡、全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一等宏觀調(diào)控權(quán)集中在中央，但實(shí)踐中部分地方政府基于地方利益變通落實(shí)中央政策的情況屢見(jiàn)不鮮，影響了宏觀調(diào)控效果。又如，按照稅收法定、稅制統(tǒng)一原則，除個(gè)別中央授權(quán)事項(xiàng)外，稅收立法權(quán)、稅政管理權(quán)集中在中央。但一些地方在未取得授權(quán)情況下，越權(quán)制定減免稅政策，或通過(guò)財(cái)政返還等方式變相實(shí)行稅收優(yōu)惠，制造稅收“洼地”，干擾地區(qū)間要素自由流動(dòng)和資源有效配置，不利于維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)。

　　中央事權(quán)明顯不足。目前，從中央支出占比和中央公務(wù)員占比都明顯偏小的事實(shí)看，中央政府事權(quán)明顯弱化。2013年我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算中央本級(jí)支出只占全國(guó)財(cái)政支出的14.6%，如果再加上基金預(yù)算，中央本級(jí)支出占比更低，而英國(guó)、美國(guó)和法國(guó)均高于50%，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家平均為46%。從人員占比看，我國(guó)中央政府公務(wù)員僅占公務(wù)員總數(shù)的6%，而世界平均水平在1/3左右。事權(quán)履行的過(guò)度下沉，制約市場(chǎng)統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務(wù)均等化，與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求不盡吻合。