作者：山東省高級人民法院黨組副書記、副院長 侯建軍

　　隨著我國城鎮化進程和城鄉發展一體化的不斷推進，越來越多的農村土地通過流轉方式轉化為城鎮建設和工業用地。加強土地流轉中的農民權益保護，成為人民法院貫徹落實黨的十八屆三中和四中全會精神、保障人民安居樂業的重要職責。筆者以人民法院近年來辦理的相關案件為視角，對我國農村土地流轉存在的問題進行探析，著眼加強農民權益司法保護提出相應對策和建議。

　　存在的主要問題及其原因

　　當前，農村土地流轉正處于由政府主導向市場化交易的過渡階段，還沒有完全步入制度化、規范化、市場化軌道，在農民權益保障方面還存在不少問題和不足。

　　從人民法院辦理的相關案件看，主要存在以下五個問題。一是農民的主體權利得不到保障。在土地流轉中，農村集體經濟組織、村民自治組織，擅自代行農民主體權利。二是土地流轉的公開民主度不高。三是村、鎮組織違規流轉土地。有的農村集體經濟組織為了追求經濟利益，以假入股、聯營，真出讓、出租的形式，將農村土地轉讓給企業使用；有的鄉鎮政府擅自變更土地用途，采取“以租代征”方式自建產業園，違規占用農村土地。四是政府征收不規范。近年來，地方政府為推動城鎮化發展，強力實施“舊城改造”“城中村改造”工程，大量征收農村土地，但由于很多地方征收補償標準過低，征收程序不規范，被征收人抗拒情緒激烈，有的甚至釀成群體性事件。五是司法保護渠道不暢通。農村土地流轉具有較強的政策性，由于當前國家實行鼓勵探索的彈性土地流轉政策，各地土地流轉政策差別較大，給司法介入造成了很大困難。許多法院因對土地流轉的政策標準難以把握，對因此形成的糾紛一般不予受理。

　　農村土地流轉中出現的諸多問題，有特定的體制政策與社會背景原因，也有具體的制度機制因素。一是集體土地所有制下的土地權利主體多元。我國實行農村土地集體所有制，土地所有權、使用權、管理權分屬集體組織、農民、政府三方主體，農民處于弱勢地位，在土地流轉中主動參與少，被動接受多，致使主體權利行使不充分，自身權益難以保障。二是法律法規不健全造成農村土地流轉失序。當前，雖然從政策層面允許土地流轉進行市場化運作，但配套法律制度還未及時跟進，相關管理法規缺失，農村土地市場化運作仍停留在探索階段，沒有建立起規范完善的流轉程序與管理制度，致使流轉隨意性大、隱蔽性強。三是土地快速增值形成利益驅動。在城鎮化、工業化乃至城鄉一體化的推動下，農村土地價格快速攀升，受價值激增的利益驅動，村集體、鄉鎮及上級政府采取出租、征用等方式積極推動土地流轉，使大量農村土地轉變用途。四是政績考核指標設置不科學加劇農村土地不當流轉。一些地區以GDP為政績考核主要指標，導致地方政府片面追求經濟增長速度，把土地流轉作為經濟增長支點，擅自擴大建設用地規模，違規進行土地流轉。