二、草原生態保護制度建設方面的主要問題

　　（一）一些制度缺乏，需要建立

　　一些重要的草原生態保護制度，由于缺乏制度構成要件，還稱不上嚴格意義上的制度。為適應我國草原生態保護的新形勢、新任務，需要建立一些新的草原保護制度。

　　1.基本草原保護方面。盡管農業部從2006年就開始著手起草《基本草原保護條例》，但一直未能出臺，基本草原劃定工作推進難度大。有的沒有劃定基本草原，有的僅在紙面上、圖紙上劃定，有的將所有草原全部劃為基本草原，重劃定、輕管理現象較為突出。

　　2.草原承包方面。草原面積大，地形地類多樣，權屬復雜，導致承包面積不準、“四至”不清、位置不明、資料不全等基礎信息不準確的問題較多，承包不規范、不徹底的問題突出。

　　3.草原生態紅線保護方面。草原生態紅線制度建設尚處于空白狀態。相關基礎研究少，知識儲備和研究成果不多。對紅線的概念、內涵理解不一致，劃多少、怎么劃存在較多爭議。

　　4.草原生態環境損害責任追究方面。草原生態保護與地方政府政績沒有真正掛鉤，對草原資源保護的具體責任不夠明確，草原生態環境損害的責任追究制度沒有建立；單位和個人造成草原生態環境損害的賠償制度也是空白。

　　（二）一些制度不適應，需要完善

　　1.草原征占用審核審批方面。一些地方政府為了發展經濟、吸引投資，把草原當作廉價資源或荒草地、無主地違規開發，大量草原被肆意征用占用。草原征占用尚未實行定額管理,無法實行總量控制。一些違規征占用草原現象得到當地政府保護，草原執法部門難以查處。

　　2.草原合理利用方面。草原平衡工作難以精確操作。目前《天然草地合理載畜量的計算》這一標準在實踐應用中過于復雜，基層人員看不懂、不會用。牧民和牲畜經常處于轉場流動狀態，草畜平衡指導和檢查工作難以全面深入開展。禁牧休牧制度規定不夠具體。沒有設置禁牧區的具體標準，出現了隨意劃分或劃分不合理的情況。長期禁牧的草原何時可以解禁、如何解禁等，還缺乏具體制度措施。對草原野生植物采集管理效能較弱。下達的采集計劃往往與實際采集數量“兩張皮”，沒有發揮出計劃管理效能。

　　3.草原行政執法與刑事司法銜接方面。草原司法解釋實施兩年來，一些地方基層法院對破壞草原的犯罪行為量刑過輕，刑事處罰不能發揮應有的懲戒和震懾作用。當事人受到刑事處罰后，如何承擔恢復草原植被的責任，現行的法律規定還存在盲點。

　　（三）一些制度停留在紙面上，需要加強落實

　　1.草原資源調查方面。由于一直沒能列入國家財政預算，全國性的草原調查工作長期未能組織開展，造成草原底數不清，甚至各種數據互相矛盾。

　　2.草原統計方面。長期以來，草原指標沒有納入統計范圍，僅在草原行業內部開展了一些數據資料采集匯總工作，數據僅限于內部使用，得不到社會承認。

　　3.草原規劃方面。很多地方沒有制定草原規劃，有的規劃質量不高，有的規劃只注重項目建設，忽視保護和科學利用的手段及措施，導致很多規劃流于形式。

　　4.草原自然保護區管理方面。草原自然保護區的建設長期以來進展不大，一些值得保護的草原沒有設立保護區，一些值得保護的草原資源還沒有得到應有的保護。

　　（四）草原制度落實的保障力量薄弱

　　我國草原牧區大多位于邊疆落后地區，自然條件嚴酷，落實草原保護制度的難度更大。各級草原監理機構是推行和落實各項草原生態保護制度的中堅力量，但目前機構不健全、人員隊伍數量不足、工作條件落后等方面的問題十分突出，一些制度的推動和落實顯得力不從心。