編者按

　　為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，加強(qiáng)草原生態(tài)文明建設(shè)，農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心圍繞草原承包確權(quán)、草原生態(tài)文明制度建設(shè)等專題開展調(diào)查研究，形成了數(shù)篇調(diào)研報(bào)告。現(xiàn)將關(guān)于草原承包和草原生態(tài)文明制度建設(shè)的報(bào)告摘登，以饗讀者。

　　草原承包經(jīng)營(yíng)制度是我國(guó)農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度的重要組成，是黨在牧區(qū)政策的基石，是建設(shè)現(xiàn)代草原畜牧業(yè)的制度基礎(chǔ)。改革開放以來，隨著農(nóng)村耕地承包的開展，牧區(qū)逐步開始推行草原承包。經(jīng)過30多年的實(shí)踐和探索，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)，退牧還草等重大生態(tài)建設(shè)工程啟動(dòng)，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呷鎸?shí)施，草原承包經(jīng)營(yíng)制度得到進(jìn)一步落實(shí)，全國(guó)85%左右的可利用草原都已實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)。

　　一、草原承包現(xiàn)狀和特點(diǎn)

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，全國(guó)已落實(shí)草原承包42億多畝，其中家庭承包33億多畝，聯(lián)戶承包8億多畝，其它方式承包近1億畝，占草原承包面積的比例分別為78.6%、19%和2.4%。草原承包有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

　　（一）項(xiàng)目建設(shè)是推動(dòng)草原承包的重要力量。上個(gè)世紀(jì)八十年代初，內(nèi)蒙古、青海等牧區(qū)在實(shí)行牲畜作價(jià)歸戶的基礎(chǔ)上，開展了草原承包探索。1987年全國(guó)牧區(qū)工作會(huì)議后，各地陸續(xù)出臺(tái)了推進(jìn)草原承包的政策措施。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著草原重大生態(tài)建設(shè)工程啟動(dòng)，對(duì)草原承包的要求更加明確。2000年啟動(dòng)實(shí)施的京津風(fēng)沙源治理工程推動(dòng)落實(shí)草原承包4300多萬畝，2003啟動(dòng)實(shí)施的退牧還草工程推動(dòng)落實(shí)草原承包7.7億畝，工程建設(shè)還有力帶動(dòng)了非項(xiàng)目區(qū)草原承包工作的開展。草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施后，推動(dòng)草原承包工作全面開展，新增加草原承包面積10多億畝。從全國(guó)看，實(shí)施補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩?3個(gè)省區(qū)可利用草原基本都已承包，占比95%，其他18個(gè)省區(qū)落實(shí)草原承包1.9億畝，僅占比28%。

　　（二）家庭承包是草原承包經(jīng)營(yíng)的主要形式。從各地的實(shí)踐看，草原承包有家庭承包、聯(lián)戶承包、專業(yè)戶承包、競(jìng)價(jià)承包、租賃承包等多種形式。傳統(tǒng)大牧區(qū)多采用家庭承包的方式，占比80%左右；半農(nóng)半牧區(qū)和農(nóng)區(qū)多采用聯(lián)戶承包的方式，占比18%左右；機(jī)動(dòng)草場(chǎng)多采用專業(yè)戶承包的方式。競(jìng)價(jià)承包在東北地區(qū)較為普遍，租賃承包多在兵團(tuán)、農(nóng)墾和國(guó)營(yíng)農(nóng)牧場(chǎng)。

　　（三）“確權(quán)不確地”是草原承包經(jīng)營(yíng)存在的普遍現(xiàn)象。一是整村承包。一些地方以自然村作為聯(lián)戶承包單位，草原利用方式與承包前沒有區(qū)別。內(nèi)蒙古陳巴爾虎旗白音布日德嘎查將76萬畝草原承包到戶，但仍然由嘎查統(tǒng)一規(guī)劃放牧區(qū)和打草區(qū)。牧民色音圖草原使用權(quán)證上標(biāo)明承包草原11875畝，但他并不知道他家草原的具體位置。河北省圍場(chǎng)縣哈里哈村按照人均7畝將草原承包到聯(lián)戶，但草原仍然是原來誰承包現(xiàn)在誰承包、原來誰使用現(xiàn)在誰使用，新承包戶并不使用草原，承包面積主要用于領(lǐng)取草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金。二是混放混牧。從調(diào)查看，傳統(tǒng)大牧區(qū)60%左右的夏秋草場(chǎng)大多是面積數(shù)字到戶，具體地塊和界限不清楚，仍然是混放混牧。內(nèi)蒙古阿拉善左旗家庭承包草原四至界限明確、“證、賬、地”相符、具有較好確權(quán)登記基礎(chǔ)條件的牧戶數(shù)僅占牧民總戶數(shù)的8%，草原面積僅占28%。