二、存在的主要問題

　　（一）認識模糊。政策目標是建立草原可持續發展制度，基層政府將穩定作為第一要務，農牧民群眾則希望補貼資金越多越好。由于考慮問題的角度不同，導致本意背離。一是目的錯位。從制度設計層面，草原承包的主要目的是依法賦予廣大農牧民長期穩定的草原承包經營權，增強廣大農牧民保護和建設草原的責任意識。地方政府主要目的是群眾接受、無人上訪，不引發社會矛盾。農牧民主要目的是拿到補獎資金。二是要求錯位。從制度設計層面，要求權屬明確、管理規范、承包到戶，做到草原承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，解決承包地塊面積不準、四至不清的問題。地方政府要求“資金到戶、不出亂子”，認為真正“四到戶”成本太高，也沒有必要，推動草原承包的動力更多來自政策層面要求、補獎資金發放，有點為承包而承包的感覺。牧區牧民把草原作為主要的生產資料，希望“四到戶”，但對于位置偏遠、水源牧道不宜劃分的夏秋草場，仍然認為集體利用的放牧經營方式較好。半農半牧區等人均草原面積較少的地區，草原的生產功能弱化，農牧民承包草原主要用于保障補獎資金順利發放。三是管理錯位。從制度設計層面，推行禁牧和草畜平衡制度，加大草原管護力度，恢復草原的生態功能。地方政府希望中央加大項目建設投入，解決牧民轉產轉業問題，雖然在草原管護上投入大量人力物力，但由于草原面積巨大，監管效果并不理想。牧民希望從承包草原中得到最大收益，在沒有其他更好產業的情況下，轉產減畜困難重重。

　　（二）權屬不清。一是所有權有爭議。依據憲法規定草原屬于國家所有，由法律規定屬于集體的除外，目前尚沒有任何一部法律界定過草原的集體所有屬性。但在調研中發現，有的省（區）自行規定草原屬于集體所有，有的省（區)部分縣的草原屬于集體所有，一些地方基層干部和農牧民群眾也都認為草原屬于集體所有。二是經營權被虛置。牧戶承包草原四至不清、界限不明，“有草無地”，經營權被虛置。在聯戶承包和夏秋草場承包當中，如果牧民本身不利用草原，則經營權難以體現，更談不上有償流轉。三是收益權完全歸牧戶。基層干部和牧民認為，草原承包后，草原處置占用收益應由承包牧戶享有，集體和國家利益被“虛化”、“空化”，實際情況亦是如此。

　　（三）屬性不準。一是“草轉非”嚴重。從全國的情況看，國土二調草原總面積比全國草原普查面積減少15億畝。一些縣（旗）國土二調草原總面積比草原普查面積減少80%，其中可利用草原面積減少99%。二是“一地兩證”普遍。受補貼、補償、項目等利益驅使，不少地方草地、林地重疊，既發草原證，又發林權證的現象比較普遍。有的地方三分之一的草原存在“一地兩證”現象，更有甚者草原承包面積與林地承包面積重疊比例高達92%。

　　（四）管理不到位。一是管理主體不規范。具體負責草原承包的機構不統一，草原行政部門、草原監理機構、草原技術推廣機構、經管站等都參與指導草原承包工作，分工不明，責任不清。二是發包方不規范。草原發包方有村級集體經濟組織、鄉政府、縣草原部門等，存在任意發包、非牧戶承包等問題。三是承包合同不規范。草原承包合同不統一，合同內容權責不明，牧戶承包情況圖表、原始文字記錄等承包檔案資料不齊全，一些地方沒有承包合同，致使合同履行與監管難以到位。四是承包經營權流轉不規范。各地普遍存在不經法定程序流轉草原現象，在草原流轉合同簽訂、承包合同變更、解除和重新訂立等環節疏于監督管理。寧夏鹽池縣皖記溝村40%的農牧戶已經搬離農村，將承包草原流轉給親戚或者鄰居，普遍沒有簽訂流轉合同，也沒有在發包方進行備案。