二、存在的主要問題

　　（一）認(rèn)識模糊。政策目標(biāo)是建立草原可持續(xù)發(fā)展制度，基層政府將穩(wěn)定作為第一要務(wù)，農(nóng)牧民群眾則希望補(bǔ)貼資金越多越好。由于考慮問題的角度不同，導(dǎo)致本意背離。一是目的錯位。從制度設(shè)計(jì)層面，草原承包的主要目的是依法賦予廣大農(nóng)牧民長期穩(wěn)定的草原承包經(jīng)營權(quán)，增強(qiáng)廣大農(nóng)牧民保護(hù)和建設(shè)草原的責(zé)任意識。地方政府主要目的是群眾接受、無人上訪，不引發(fā)社會矛盾。農(nóng)牧民主要目的是拿到補(bǔ)獎資金。二是要求錯位。從制度設(shè)計(jì)層面，要求權(quán)屬明確、管理規(guī)范、承包到戶，做到草原承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清的問題。地方政府要求“資金到戶、不出亂子”，認(rèn)為真正“四到戶”成本太高，也沒有必要，推動草原承包的動力更多來自政策層面要求、補(bǔ)獎資金發(fā)放，有點(diǎn)為承包而承包的感覺。牧區(qū)牧民把草原作為主要的生產(chǎn)資料，希望“四到戶”，但對于位置偏遠(yuǎn)、水源牧道不宜劃分的夏秋草場，仍然認(rèn)為集體利用的放牧經(jīng)營方式較好。半農(nóng)半牧區(qū)等人均草原面積較少的地區(qū)，草原的生產(chǎn)功能弱化，農(nóng)牧民承包草原主要用于保障補(bǔ)獎資金順利發(fā)放。三是管理錯位。從制度設(shè)計(jì)層面，推行禁牧和草畜平衡制度，加大草原管護(hù)力度，恢復(fù)草原的生態(tài)功能。地方政府希望中央加大項(xiàng)目建設(shè)投入，解決牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)問題，雖然在草原管護(hù)上投入大量人力物力，但由于草原面積巨大，監(jiān)管效果并不理想。牧民希望從承包草原中得到最大收益，在沒有其他更好產(chǎn)業(yè)的情況下，轉(zhuǎn)產(chǎn)減畜困難重重。

　　（二）權(quán)屬不清。一是所有權(quán)有爭議。依據(jù)憲法規(guī)定草原屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體的除外，目前尚沒有任何一部法律界定過草原的集體所有屬性。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的省（區(qū)）自行規(guī)定草原屬于集體所有，有的省（區(qū))部分縣的草原屬于集體所有，一些地方基層干部和農(nóng)牧民群眾也都認(rèn)為草原屬于集體所有。二是經(jīng)營權(quán)被虛置。牧戶承包草原四至不清、界限不明，“有草無地”，經(jīng)營權(quán)被虛置。在聯(lián)戶承包和夏秋草場承包當(dāng)中，如果牧民本身不利用草原，則經(jīng)營權(quán)難以體現(xiàn)，更談不上有償流轉(zhuǎn)。三是收益權(quán)完全歸牧戶。基層干部和牧民認(rèn)為，草原承包后，草原處置占用收益應(yīng)由承包牧戶享有，集體和國家利益被“虛化”、“空化”，實(shí)際情況亦是如此。

　　（三）屬性不準(zhǔn)。一是“草轉(zhuǎn)非”嚴(yán)重。從全國的情況看，國土二調(diào)草原總面積比全國草原普查面積減少15億畝。一些縣（旗）國土二調(diào)草原總面積比草原普查面積減少80%，其中可利用草原面積減少99%。二是“一地兩證”普遍。受補(bǔ)貼、補(bǔ)償、項(xiàng)目等利益驅(qū)使，不少地方草地、林地重疊，既發(fā)草原證，又發(fā)林權(quán)證的現(xiàn)象比較普遍。有的地方三分之一的草原存在“一地兩證”現(xiàn)象，更有甚者草原承包面積與林地承包面積重疊比例高達(dá)92%。

　　（四）管理不到位。一是管理主體不規(guī)范。具體負(fù)責(zé)草原承包的機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，草原行政部門、草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)、草原技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)、經(jīng)管站等都參與指導(dǎo)草原承包工作，分工不明，責(zé)任不清。二是發(fā)包方不規(guī)范。草原發(fā)包方有村級集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)政府、縣草原部門等，存在任意發(fā)包、非牧戶承包等問題。三是承包合同不規(guī)范。草原承包合同不統(tǒng)一，合同內(nèi)容權(quán)責(zé)不明，牧戶承包情況圖表、原始文字記錄等承包檔案資料不齊全，一些地方?jīng)]有承包合同，致使合同履行與監(jiān)管難以到位。四是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范。各地普遍存在不經(jīng)法定程序流轉(zhuǎn)草原現(xiàn)象，在草原流轉(zhuǎn)合同簽訂、承包合同變更、解除和重新訂立等環(huán)節(jié)疏于監(jiān)督管理。寧夏鹽池縣皖記溝村40%的農(nóng)牧戶已經(jīng)搬離農(nóng)村，將承包草原流轉(zhuǎn)給親戚或者鄰居，普遍沒有簽訂流轉(zhuǎn)合同，也沒有在發(fā)包方進(jìn)行備案。