三、推進(jìn)草原承包的指導(dǎo)思想和主要原則

　　根據(jù)全國(guó)草原承包現(xiàn)狀和存在問題，推進(jìn)草原承包的指導(dǎo)思想是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹《草原法》、《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》，進(jìn)一步完善草原承包制度，落實(shí)所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。強(qiáng)化草原承包管理，規(guī)范草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)牧民保護(hù)和建設(shè)草原的積極性，轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，保障草原生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)草原資源可持續(xù)利用。

　　推進(jìn)和完善草原承包應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：

　　（一）堅(jiān)持以農(nóng)牧民為主體。采用什么方式承包要充分尊重農(nóng)牧民意愿，由村民自主決定。承包內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果公開，確保群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。堅(jiān)持先易后難、先簡(jiǎn)后繁，從比較容易、沒有爭(zhēng)議的地方入手，逐步深入地開展工作。

　　（二）堅(jiān)持以家庭承包為基礎(chǔ)。堅(jiān)持將家庭承包作為草原承包的主要形式，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，逐步探索草原承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的新機(jī)制。聯(lián)戶承包的草原，可以通過均股、均利等方式落實(shí)每戶權(quán)益。對(duì)確實(shí)不宜實(shí)行家庭承包的草原，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)。

　　（三）堅(jiān)持以穩(wěn)定完善為重點(diǎn)。已落實(shí)草原家庭承包的，任何單位和個(gè)人不得隨意調(diào)整和強(qiáng)制收回承包草原。以其它方式承包的，承包合同期滿后，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法要求實(shí)行家庭承包的，要將草原承包到戶。積極探索國(guó)家（集體）所有權(quán)、牧戶承包權(quán)、草原經(jīng)營(yíng)權(quán)在草原流轉(zhuǎn)和征占用中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實(shí)現(xiàn)形式。

　　（四）堅(jiān)持以草原國(guó)有為基本所有制形式。維護(hù)憲法權(quán)威，依法界定草原國(guó)有屬性。依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國(guó)家所有的草原，由縣級(jí)以上人民政府依法確認(rèn)草原使用權(quán)，核發(fā)草原使用權(quán)證。

　　四、建議

　　（一）提高思想認(rèn)識(shí)。草原承包經(jīng)營(yíng)制度是我國(guó)牧區(qū)的基本經(jīng)營(yíng)制度，關(guān)系到牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定的大局。實(shí)行草原承包經(jīng)營(yíng)制度不是權(quán)益之計(jì)，更不是為了發(fā)放各種補(bǔ)貼，而是落實(shí)法律法規(guī)、激發(fā)牧區(qū)發(fā)展活力的根本需要。各地要充分認(rèn)識(shí)草原承包的重大意義，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，把穩(wěn)定完善草原承包工作擺上重要議事日程，建立目標(biāo)責(zé)任制，精心組織，狠抓落實(shí)。要認(rèn)真組織開展草原承包情況的調(diào)查研究，提出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的草原承包政策和技術(shù)措施，規(guī)范和指導(dǎo)草原承包工作。要進(jìn)一步調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)牧民參與草原承包的積極性，樹立“主人翁”意識(shí)，確保草原家庭承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定并不斷完善。

　　（二）摸清草原家底。當(dāng)前，草原數(shù)據(jù)不清的問題十分突出。草原、國(guó)土部門“公說公有理、婆說婆有理”，數(shù)據(jù)沖突嚴(yán)重。草原、林業(yè)數(shù)據(jù)重復(fù)交叉、數(shù)據(jù)打架現(xiàn)象十分普遍。隨著土地權(quán)屬登記制度建立和推行，摸清草原家底、落實(shí)草原承包確權(quán)登記變得十分迫切。建議在認(rèn)真總結(jié)內(nèi)蒙古、西藏等草原普查經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，及早組織開展全國(guó)草原資源普查，摸清草原底數(shù)，依法確認(rèn)草原土地類型及草原分布范圍。同時(shí)，逐步建立草原統(tǒng)計(jì)制度。

　　（三）開展草原確權(quán)登記。確權(quán)登記的主要目的是強(qiáng)化承包農(nóng)戶的市場(chǎng)主體地位和家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位，為鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度提供強(qiáng)有力的制度保障。建議抓緊組織開展草原承包確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，以現(xiàn)有草原承包合同、權(quán)屬證書為依據(jù)，查清承包地塊的面積和空間位置，建立健全草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿，妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實(shí)到戶，依法賦予農(nóng)牧民更加充分而有保障的草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　（四）建立草原承包管理制度。建立承包合同管理制度。依法加強(qiáng)承包合同管理，統(tǒng)一技術(shù)操作規(guī)范、承包合同文本、流轉(zhuǎn)合同文本，做好承包合同的簽訂、鑒證、糾紛調(diào)處、仲裁及檔案管理工作。明確承包經(jīng)營(yíng)者落實(shí)草畜平衡、保護(hù)草原生態(tài)的義務(wù)和責(zé)任。建立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度。按照“依法、自愿、有償”的原則，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。建立健全草原流轉(zhuǎn)規(guī)程和流轉(zhuǎn)合同登記備案制度，規(guī)范草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益，防止以草原流轉(zhuǎn)為名，擅自改變草原用途。建立承包統(tǒng)計(jì)制度。加強(qiáng)草原監(jiān)理體系建設(shè)，培育和壯大草原監(jiān)理隊(duì)伍，及時(shí)掌握草原承包動(dòng)態(tài)變化情況，為決策提供依據(jù)。