三、推進草原承包的指導思想和主要原則

　　根據全國草原承包現狀和存在問題，推進草原承包的指導思想是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，以科學發展觀為指導，認真貫徹《草原法》、《農村土地承包法》和《物權法》，進一步完善草原承包制度，落實所有權，穩定承包權，放活經營權。強化草原承包管理，規范草原承包經營權流轉，充分調動廣大農牧民保護和建設草原的積極性，轉變草原畜牧業生產方式，保障草原生態安全，實現草原資源可持續利用。

　　推進和完善草原承包應當遵循以下基本原則：

　　（一）堅持以農牧民為主體。采用什么方式承包要充分尊重農牧民意愿，由村民自主決定。承包內容、程序、方法、結果公開，確保群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。堅持先易后難、先簡后繁，從比較容易、沒有爭議的地方入手，逐步深入地開展工作。

　　（二）堅持以家庭承包為基礎。堅持將家庭承包作為草原承包的主要形式，穩定承包權，放活經營權，逐步探索草原承包權與經營權分離的新機制。聯戶承包的草原，可以通過均股、均利等方式落實每戶權益。對確實不宜實行家庭承包的草原，依法經本集體經濟組織成員同意，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式進行承包經營。

　　（三）堅持以穩定完善為重點。已落實草原家庭承包的，任何單位和個人不得隨意調整和強制收回承包草原。以其它方式承包的，承包合同期滿后，本集體經濟組織成員依法要求實行家庭承包的，要將草原承包到戶。積極探索國家（集體）所有權、牧戶承包權、草原經營權在草原流轉和征占用中的相互權利關系和具體實現形式。

　　（四）堅持以草原國有為基本所有制形式。維護憲法權威，依法界定草原國有屬性。依法確定給集體經濟組織使用的國家所有的草原，由縣級以上人民政府依法確認草原使用權，核發草原使用權證。

　　四、建議

　　（一）提高思想認識。草原承包經營制度是我國牧區的基本經營制度，關系到牧區經濟發展、國家生態安全和社會穩定的大局。實行草原承包經營制度不是權益之計，更不是為了發放各種補貼，而是落實法律法規、激發牧區發展活力的根本需要。各地要充分認識草原承包的重大意義，進一步提高認識，統一思想，把穩定完善草原承包工作擺上重要議事日程，建立目標責任制，精心組織，狠抓落實。要認真組織開展草原承包情況的調查研究，提出符合當地實際的草原承包政策和技術措施，規范和指導草原承包工作。要進一步調動廣大農牧民參與草原承包的積極性，樹立“主人翁”意識，確保草原家庭承包經營制度長期穩定并不斷完善。

　　（二）摸清草原家底。當前，草原數據不清的問題十分突出。草原、國土部門“公說公有理、婆說婆有理”，數據沖突嚴重。草原、林業數據重復交叉、數據打架現象十分普遍。隨著土地權屬登記制度建立和推行，摸清草原家底、落實草原承包確權登記變得十分迫切。建議在認真總結內蒙古、西藏等草原普查經驗的基礎上，及早組織開展全國草原資源普查，摸清草原底數，依法確認草原土地類型及草原分布范圍。同時，逐步建立草原統計制度。

　　（三）開展草原確權登記。確權登記的主要目的是強化承包農戶的市場主體地位和家庭承包經營的基礎地位，為鞏固農村基本經營制度提供強有力的制度保障。建議抓緊組織開展草原承包確權登記頒證試點，以現有草原承包合同、權屬證書為依據，查清承包地塊的面積和空間位置，建立健全草原承包經營權登記簿，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農牧民更加充分而有保障的草原承包經營權。

　　（四）建立草原承包管理制度。建立承包合同管理制度。依法加強承包合同管理，統一技術操作規范、承包合同文本、流轉合同文本，做好承包合同的簽訂、鑒證、糾紛調處、仲裁及檔案管理工作。明確承包經營者落實草畜平衡、保護草原生態的義務和責任。建立承包經營權流轉管理制度。按照“依法、自愿、有償”的原則，實現所有權、承包權、經營權三權分置。建立健全草原流轉規程和流轉合同登記備案制度，規范草原承包經營權流轉行為，維護流轉雙方合法權益，防止以草原流轉為名，擅自改變草原用途。建立承包統計制度。加強草原監理體系建設，培育和壯大草原監理隊伍，及時掌握草原承包動態變化情況，為決策提供依據。