作者：國土資源部直屬機關黨委副書記、紀委書記　張先余

　　建立國家土地督察制度是黨中央、國務院貫徹落實科學發展觀、促進經濟社會可持續發展的重大舉措，是加強土地監管、建立最嚴格的耕地保護制度的重要內容，是探索解決中央與地方關系、推進行政管理體制改革的重要實驗。國家土地督察制度從2006年實施以來，邊工作邊探索，邊研究邊總結，對國家土地督察制度的社會價值、功能作用、目的意義、工作內容和重點有了更深更明確的認識，并在工作實踐中得到印證。

　　土地二元體制催生了國家土地督察制度

　　《憲法》規定，我國實行城市土地國家所有和農村土地集體所有的土地公有制度，土地二元體制是其基本特征，具體表現為政府的二元身份和土地產權的二元主體，兩者疊加形成一個供地主體（政府）和一種交易產權（國有土地的非完全競爭市場也就是政府壟斷市場）。這種壟斷，既帶行政特點又有市場特點，既具壟斷的普遍性，又呈現轉軌經濟的特殊性。由于存在行政特征，政府推動土地資源向土地資本轉變，行政權支配產權，行政規則支配市場規則，行政利益支配經濟利益，從而導致行政權不履行公共職能，市場規則不保護市場競爭，價格信號不反映供求關系。

　　土地二元體制在現實中必然呈現出政府與市場、國家與社會、中央與地方等方面的矛盾，其中，中央與地方關系的協調顯得尤為重要。在政府壟斷市場和土地市場存在明顯行政特征的情況下，中央和地方關系極易產生兩方面的矛盾：政府執政理念的矛盾和國家管制路徑的矛盾，土地市場實質上就成為中央、地方、農村集體、企業、農民、市民等利益主體的利益博弈過程。中央在重長遠的全局的經濟發展的同時，更注重“公平、正義、穩定、和諧”這些社會價值，而地方政府主要看重經濟價值和與個人升遷相關的政治價值，其他主體更看重經濟利益，這易造成土地管理中的政府失靈和市場失靈。基于土地二元體制造成的中央和地方政府之間難以調和的矛盾，中央決定建立國家土地督察制度，為解決這兩個“失靈”提供了可能。

　　土地督察要實現其社會價值的最大化，除了從自身價值實現主體的角度以較少的成本創造較多的社會價值外，還必須盡可能創造更多的使用價值，讓獲益主體從中獲得更大的收益，這正是土地督察社會價值最大化的出發點和歸宿點。

　　國家土地督察制度具有重大社會價值

　　我國土地督察的社會價值可劃分為經濟價值、政治價值、生態價值、倫理價值和制度價值。

　　首先，土地督察制度的實施，有力遏制了地方政府由于土地管理和利用不合法、不合規而造成的土地資產大量流失，其經濟價值不可小視。其次，實行國家土地督察制度，嚴守18億畝耕地紅線，事關社會穩定和國家長治久安，具有重要的政治價值。再次，加強土地督察，在堅守耕地紅線的基礎上，嚴格控制非建設用地向建設用地的轉變、農用地向工業用地的轉用，對正確處理人與自然的關系，保證經濟社會可持續發展，具有重要的生態價值。最后，土地督察的國家利益取向要求其維護后富階層的利益、維護后發展地區的利益、維護后代人的利益，所以說土地督察具有重要的倫理價值。此外，從我國行政管理體制改革創新上看，國家土地督察制度的建立是其中的有機組成部分，對推進行政管理體制改革、破解中央與地方關系難題具有先行先試的示范作用。

　　綜上所述，依法開展土地督察工作，規范與約束地方政府土地管理和利用的權力，有助于維護中央權威和國家法律法規政策的尊嚴，保護耕地特別是基本農田，保護和改善土地生態環境，維護土地的社會主義公有制，防止國家和集體土地資產流失，維護和保障失地農民的合法利益，維護社會和諧穩定，提高政府的執行力和公信力，全面推進責任政府、法治政府和服務政府建設。