作者：國家行政學(xué)院教授　許耀桐

　　近來，隨著反腐的深入，各地對黨政“一把手”分權(quán)、限權(quán)的措施不斷提出，引起人們關(guān)注。如何看待對黨政“一把手”的分權(quán)、限權(quán)？如何從制度上對黨政“一把手”的權(quán)力進(jìn)行制約？這里談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

　　為何會權(quán)力過分集中

　　從制度設(shè)計來看，我國對黨政部門以及黨政“一把手”的權(quán)力，在其“權(quán)重”、“權(quán)值”、“權(quán)規(guī)”、“權(quán)界”等方面，都有了一個大致的規(guī)定。但這些規(guī)定只是原則性的，還不夠具體明細(xì)。這就造成當(dāng)前黨政“一把手”的權(quán)力在范圍、界限方面，事實上存在著模糊地帶，容易產(chǎn)生真空、盲區(qū)，導(dǎo)致權(quán)力運行中實際上的過分集中。

　　黨政“一把手”權(quán)力過分集中，歸根到底涉及民主集中制這個根本的組織原則和組織制度，是其在實踐中出現(xiàn)了兩種情況：一是民主集中制的原則沒有被正確理解，出現(xiàn)執(zhí)行偏差的情況；二是民主集中制作為制度其本身確實也還存在需要改進(jìn)完善的地方。

　　民主集中制有兩條重要的原則：一是實行集體領(lǐng)導(dǎo)，就是凡屬重大問題必須集體討論、研究、決定，這是決策權(quán)的問題。二是分工負(fù)責(zé)，就是經(jīng)過決策定了要做的事情后，要有專人去承擔(dān)負(fù)責(zé)，這是執(zhí)行權(quán)。與決策權(quán)不同的是，執(zhí)行權(quán)可以歸于個人，而且應(yīng)該歸于個人。列寧曾經(jīng)指出，民主集中制是一個好制度，但如果只有集體領(lǐng)導(dǎo)而沒有分工負(fù)責(zé)，那就會成為最壞的制度，出現(xiàn)最糟糕的情況。在執(zhí)行過程中出問題了，任務(wù)沒有完成，某個人作為總負(fù)責(zé)人，要負(fù)起全部的責(zé)任。那么，現(xiàn)在的問題出在哪里呢？主要就出在民主集中制的這兩條原則沒有被正確理解和執(zhí)行。首先，該集體決策的時候，沒有具體討論、研究，一個人或一兩個人可以隨意拍板定案，集體領(lǐng)導(dǎo)變成一個人或少數(shù)人領(lǐng)導(dǎo)。其次，在分工負(fù)責(zé)的時候，沒有給人家真正的職權(quán)。我們現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)班子和成員雖然也有一定的分工，每個領(lǐng)導(dǎo)成員也有分管的一塊，但可以說都沒有真正的實權(quán)，最終還要請示“一把手”。可是，到了出問題的時候，因為是你分管的，又要讓你負(fù)責(zé)任，對你問責(zé)。

　　民主集中制還有不完善的問題。這個不完善在于，民主集中制只講了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，那么，還有監(jiān)督權(quán)呢？須知，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都需要受到嚴(yán)密監(jiān)督的，如果沒有監(jiān)督，就會變形走樣。民主集中制必須加上第三條監(jiān)督的原則。

　　光簡單地對黨政“一把手”進(jìn)行分權(quán)、限權(quán)，是不夠的

　　最近，全國不少地方紛紛出臺了條例規(guī)定，對“一把手”進(jìn)行分權(quán)、限權(quán)，比如媒體報道的，山西省、安徽省都要求黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管人事、財務(wù)、工程項目等，安徽省還要求“一把手”實行“末位表態(tài)制”，也就是做決定時最后表態(tài)。筆者認(rèn)為，這些都是對的、好的。為什么？就因為權(quán)力歸位了，回到正確的位置上。因為像重要干部的任免、財務(wù)開支、工程項目上馬等，這是屬于集體領(lǐng)導(dǎo)做決策的范疇，是決策權(quán)的問題，而決策權(quán)是不能歸某個人如“一把手”掌握的。過去把它作為“一把手”的分管，由他掌控，這是錯誤的，現(xiàn)在收回來了，回歸集體領(lǐng)導(dǎo)的本位，這就對了。

　　但是，僅僅在黨政“一把手”權(quán)力的分權(quán)、限權(quán)上做文章，還是很不夠的。決策權(quán)的問題通過對“一把手”的分權(quán)、限權(quán)是解決了，那么，還要同時解決執(zhí)行權(quán)的問題，歸根到底，要有人做事情的，必須落實分工負(fù)責(zé)。更重要的，還有監(jiān)督權(quán)的問題，必須解決長期以來監(jiān)督乏力的老毛病。否則，結(jié)果很可能使分權(quán)、限權(quán)成為官樣文章、形式主義，甚至造成無人負(fù)責(zé)、無人管理的混亂局面?，F(xiàn)在，在一些地方就出現(xiàn)了把原來屬于“一把手”的權(quán)力改為交給“二把手”、“三把手”或者某幾個人的情況。其結(jié)果不過是把集中的權(quán)力由一個人身上轉(zhuǎn)移到另一個人或某幾個人的身上。如果是這樣分權(quán)和限權(quán)，一方面，“一把手”還真的會被架空，成為什么都不管的“甩手掌柜”；另一方面，一些地方對中央關(guān)于主要領(lǐng)導(dǎo)干部的分權(quán)、限權(quán)沒有正確理解貫徹，不是把決策權(quán)歸還于集體領(lǐng)導(dǎo)，而是錯誤地由“一把手”轉(zhuǎn)到“二、三把手”那里，這等于是轉(zhuǎn)嫁錯誤。