作者：國家行政學院教授　許耀桐

　　近來，隨著反腐的深入，各地對黨政“一把手”分權、限權的措施不斷提出，引起人們關注。如何看待對黨政“一把手”的分權、限權？如何從制度上對黨政“一把手”的權力進行制約？這里談談自己的看法。

　　為何會權力過分集中

　　從制度設計來看，我國對黨政部門以及黨政“一把手”的權力，在其“權重”、“權值”、“權規”、“權界”等方面，都有了一個大致的規定。但這些規定只是原則性的，還不夠具體明細。這就造成當前黨政“一把手”的權力在范圍、界限方面，事實上存在著模糊地帶，容易產生真空、盲區，導致權力運行中實際上的過分集中。

　　黨政“一把手”權力過分集中，歸根到底涉及民主集中制這個根本的組織原則和組織制度，是其在實踐中出現了兩種情況：一是民主集中制的原則沒有被正確理解，出現執行偏差的情況；二是民主集中制作為制度其本身確實也還存在需要改進完善的地方。

　　民主集中制有兩條重要的原則：一是實行集體領導，就是凡屬重大問題必須集體討論、研究、決定，這是決策權的問題。二是分工負責，就是經過決策定了要做的事情后，要有專人去承擔負責，這是執行權。與決策權不同的是，執行權可以歸于個人，而且應該歸于個人。列寧曾經指出，民主集中制是一個好制度，但如果只有集體領導而沒有分工負責，那就會成為最壞的制度，出現最糟糕的情況。在執行過程中出問題了，任務沒有完成，某個人作為總負責人，要負起全部的責任。那么，現在的問題出在哪里呢？主要就出在民主集中制的這兩條原則沒有被正確理解和執行。首先，該集體決策的時候，沒有具體討論、研究，一個人或一兩個人可以隨意拍板定案，集體領導變成一個人或少數人領導。其次，在分工負責的時候，沒有給人家真正的職權。我們現在的領導班子和成員雖然也有一定的分工，每個領導成員也有分管的一塊，但可以說都沒有真正的實權，最終還要請示“一把手”。可是，到了出問題的時候，因為是你分管的，又要讓你負責任，對你問責。

　　民主集中制還有不完善的問題。這個不完善在于，民主集中制只講了決策權、執行權，那么，還有監督權呢？須知，決策權和執行權都需要受到嚴密監督的，如果沒有監督，就會變形走樣。民主集中制必須加上第三條監督的原則。

　　光簡單地對黨政“一把手”進行分權、限權，是不夠的

　　最近，全國不少地方紛紛出臺了條例規定，對“一把手”進行分權、限權，比如媒體報道的，山西省、安徽省都要求黨政主要領導干部不直接分管人事、財務、工程項目等，安徽省還要求“一把手”實行“末位表態制”，也就是做決定時最后表態。筆者認為，這些都是對的、好的。為什么？就因為權力歸位了，回到正確的位置上。因為像重要干部的任免、財務開支、工程項目上馬等，這是屬于集體領導做決策的范疇，是決策權的問題，而決策權是不能歸某個人如“一把手”掌握的。過去把它作為“一把手”的分管，由他掌控，這是錯誤的，現在收回來了，回歸集體領導的本位，這就對了。

　　但是，僅僅在黨政“一把手”權力的分權、限權上做文章，還是很不夠的。決策權的問題通過對“一把手”的分權、限權是解決了，那么，還要同時解決執行權的問題，歸根到底，要有人做事情的，必須落實分工負責。更重要的，還有監督權的問題，必須解決長期以來監督乏力的老毛病。否則，結果很可能使分權、限權成為官樣文章、形式主義，甚至造成無人負責、無人管理的混亂局面。現在，在一些地方就出現了把原來屬于“一把手”的權力改為交給“二把手”、“三把手”或者某幾個人的情況。其結果不過是把集中的權力由一個人身上轉移到另一個人或某幾個人的身上。如果是這樣分權和限權，一方面，“一把手”還真的會被架空，成為什么都不管的“甩手掌柜”；另一方面，一些地方對中央關于主要領導干部的分權、限權沒有正確理解貫徹，不是把決策權歸還于集體領導，而是錯誤地由“一把手”轉到“二、三把手”那里，這等于是轉嫁錯誤。