構筑新型社會治理體系的戰略路徑

　　■劉建軍

　　上海對社會治理的探索起始于單位體制的松解。眾所周知，單位體制是早期我國城市進行有序管理的基礎所在。伴隨著市場化進程的快速推進，支撐上海城市治理體系的基礎發生了前所未有的變化。原有的單位體制已經不能將新型的社會要素和原子化的人口包容其中。這就給上海城市治理提出了一系列新課題：如何管理脫離了單位控制體系的龐大人口和新型社會空間？如何調動在市場化軌道上產生的各種新型社會要素？由此，“從單位到社區”，也成為構筑新型社會治理體系的中軸線。

　　上海作為解放前最具現代色彩的都市和新中國以后計劃經濟的重鎮，為其社會治理注入了獨特的靈魂。一方面，上海社會具有強烈的自我守護的稟賦，從市民對其生活空間的守護和生活共同體的追求之中，可以發現上海社會獨特的魅力。另一方面，計劃經濟的傳統和大政府、強政府的慣性，使上海的社會生活沉浸在濃烈的政府保護和扶持體系之中。可以說，上海社會治理的創新，就是得益于社會自我守護和政府有效扶持這雙重機制的驅動。從一元主導到二元互動的邏輯轉換，為上海新型社會治理體系的構建提供了充足的動力和較為廣闊的空間。

　　展望未來，當中央把創新社會治理體系作為新時期重大任務的時候，當2014年上海“一號課題”成果出爐，上海如何為創新社會治理交出一份更加滿意的答卷呢？答案就是敢于創新。在創新中探索與新時代、新結構、新趨勢相適應的社會治理體系，重點關注以下三重戰略：

　　一是邏輯轉換戰略。必須在洞悉社會治理原理的基礎上，才可能探索可持續的社會治理邏輯。可持續的社會治理邏輯不是效率優先原則，而是包括法治的邏輯、協商的邏輯和自治的邏輯。法治的邏輯貫穿于政府轉型之中，也貫穿于社會轉型之中。法治政府與法治社會的構建是同等重要的。協商的邏輯體現了社會治理的過程原理。中國社會治理中出現的各種矛盾和沖突，一個重要原因就是社會治理脫離了協商的軌道。而自治的邏輯是將基層政府從“父愛主義”的窠臼中解脫出來的通道。我們調查發現，缺乏自治的社會必將政府推至無限責任的地步。上海社會治理體系的實質性突破，首先取決于邏輯轉化戰略的推進。這是創新社會治理體系的前提。

　　二是結構創新戰略。在單位體制的松解過程中，上海的社會治理已經實現了從一元主導向二元互動的轉型，現在的問題是如何實現從二元互動向多元協同的轉型。二元互動體系是原有社會管制體系的創造性轉化，多元協同體系則是與新型多元化的社會結構相適應的。它以多元社會治理主體明確的責權利作為基礎，貫穿于社會治理的多個層面，滲透于社會治理的各個領域。例如，新型社會治理一定是政府、社會與市場的多元協同，新型社會治理一定是基層政府、社會組織和社區居民自治組織的多元協同，新型社區治理一定是政治性的黨組織、自治性的居委會和經濟性的業委會、物業公司的多元協同，一定是居委會、社區精英和居民之間的多元協同，等等。多元協同治理結構可以有效避免政府—社會二元互動結構的沖突、討價還價和無休止的博弈。多元協同是現代社會治理的一般法則。

　　三是空間拓展戰略。在未來幾年，上海社會治理的壓力不是來自中心城區，而是很可能來自城鄉結合部。空間拓展戰略應是上海在未來幾年創新和完善社會治理體系的重心之一。近年上海近郊出現了四重動向：一是數鎮合并和人口導入導致大型鎮的出現；　二是以低收入群體為主體的大型居住區出現；　三是流動人口和外來務工群體大規模導入；　四是農村—城市的二元結構成為城鄉一體化的巨大障礙。這些不僅改變了近郊地區的人口結構、職業結構、收入結構、人地關系，也對城市近郊地區原有以管理“三農”為主的“鎮—村”體制提出了嚴峻挑戰。上海城鄉結合部逐漸成為典型的“三雙區域”：以中心城區導入人口和外來務工人員的聚集作為表現的雙向擠壓區域；　以自上而下的行政壓力和自下而上的社會壓力作為表現形式的雙重壓力領域，以人口規模擴張與基層政區規模擴張作為表現形式的雙重擴張領域。新型的社會結構、龐大的人口規模以及急劇擴大的管理幅度，對社會治理提出了新的挑戰。未來，上海城鄉結合部的城市化進程要避免“重建設、緩規劃、輕管理、無治理”的人口導入與大居建設，應該走塑造綜合性整體城區的道路。

　　（作者為復旦大學國際關系與公共管理學院教授，上海市居（村）工作協會副會長）