二、全面理解集體經營性建設用地市場化的意義

　　雖然農村建設用地使用權流轉各種試點已經進行多年，[12]但是，中共十八屆三中全會《決定》所提出的“集體經營性建設用地使用權入市”的提出格外引人注目。這是因為，它將開啟新一輪農村土地制度改革的序幕，并旨在通過集體經營性建設用地使用權的入市，實現同地同權，消弭城市二元土地制度鴻溝，具有深刻的制度變革寓意。筆者認為，集體經營性建設用地使用權入市具有如下制度變革意義：

　　（一）土地物權平等目標的實現

　　中共十八屆三中全會《決定》將農村集體經營性建設用地入市定格為實現與國有土地的“同地同權”和“同權同價”。這是對農民集體土地的具有歷史轉折性的定位。在我國整個的改革開放進程中，雖然家庭聯產承包責任制揭開了我國社會資源配置和利用市場化的改革的序幕，但是，農村土地資本化、商業化、市場化的大門始終沒有開啟，或者在開啟后中途夭折。現在允許集體經營性建設用地入市實際上就意味著農民集體所有的土地與城市國有土地取得平等的法律地位，享同等的權利和保護。“同地同權”需要從以下兩個角度來理解：

　　其一，同地同權正確含義是相同用途和相同性質的土地具有相同的法律地位或法律能力，不因主體不同而不同。而在農村建設用地中，農村經營性建設用地與城市經營性建設用地具有完全的同質性。既然同為建設用地，同為經營性質，那么國家作為所有者和農民集體所有者所擁有的權利應當是相同的。而過去，不允許農民集體的建設用地使用權入市，而集體土地必須先征為國有再用于建設，用于商業開發，顯然剝奪農民集體土地所有權應有的權能，而使國家對土地的所有權優越于集體所有權。

　　在農村的建設用地中，農民的宅基地雖然也是屬于建設用地，但由于其使用的個人目的性和取得主體身份性，不屬于經營性建設用地，無法取得城市經營性建設用地相同的權能。假如宅基地取得方式不再具有身份且農民也不再因為身份可以繼續取得宅基地，那么，宅基地也可以滿足人市的條件，而取得與城市私房的“宅基地”[13]具有相同的權利。如果城市市民的宅基地可以流轉、處分，那么農村的宅基地也可以流轉和處分。私人所有的用于居住目的的房屋占用的基地，無論是屬于國家，還是屬于集體土地，房屋所有者對宅基地享有相同的權能。這樣才符合同地同權。

　　因此，在農村與城市土地的同地同權方面，同國有土地所有權最具有可比性的是農民集體建設用地，一旦承認其可以直接入市，那么就意味著承認農民集體所有權與國有土地所有權具有相同的法律地位和權能。在某種意義上可以說，農村集體經營性建設用地入市意味著農民集體土地所有權與國有所有權物權法平等保護目的的實現。

　　其二，同地同權的本質在于所有權的平等，而不是使用權層面的平等。雖然從法律的角度講，農民集體所有權也具有所有權的基本權能，即占有、使用、收益和處分四種權能。[14]但是，現行法律將農民集體所有權的權能大大地限縮了，甚至根本就沒有把農民集體所有權視為獨立的所有權。最為典型的是，《土地管理法》所確立的進行建設只能使用國有土地原則，事實上剝奪了農民自主利用經營性建設用地，進行商業開發的權利。在觀念上，農民集體利益應當讓位于國家利益，似乎也為國家征收農民土地用于城市建設提供了合理性“背書”，加上農民集體所有在現實中并沒有有效的組織機構來代表，而被模糊化。在遇到征收時，在一級級政府壓力下，農民個體或農民集體根本就沒有對抗征收力量和手段。在土地征收補償中，農民徹底喪失了不可再生的永久性土地資源，農民所獲得一次性補償不能充分反映被征土地市場價值，不能解決喪地農民的生存問題。[15]可以說，雖然法律上賦予了物權法地位，但農民集體所有權被沒有真正地成為私法意義上的所有權。雖然經營性建設用地似乎是在建設用地層面上與城市土地取得平等地位，但本質上是肯定農民集體所有權具有商業化、市場化利用建設用地的權利，使農民集體所有權由法律上的平等得以真正的實現。因此，城鄉同地同權最根本的是所有權的平等，給農民集體所有權與國家所有權同等的法律地位和權能，允許在同樣的土地管制條件下，創設相同的土地使用權。而這最終因允許經營性建設用地入市而得以實現。