?。ǘ┺r(nóng)村自主城鎮(zhèn)化道路的開啟

　　經(jīng)營性建設(shè)用地入市為農(nóng)村自主城市化鋪平了道路。如前所述，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割土地管理制度是1998年《土地管理法》修訂的產(chǎn)物。尤其是《土地管理法》第43條和第63條不僅確立了農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)不可流轉(zhuǎn)給村民以外的人（農(nóng)村建設(shè)用地不得市場化）的原則，而且確立了農(nóng)村土地只能被征收變?yōu)閲泻?，才能用于建設(shè)原則。這實(shí)質(zhì)上等于宣布禁止農(nóng)民集體直接出讓土地從事商業(yè)開發(fā)，獲得土地商業(yè)化的利益。土地征收是支撐商業(yè)化建設(shè)用地的唯一來源。土地一旦被征收，農(nóng)村就不再是農(nóng)村而變成城市，只是城市主體不是原來的村民，原來村民獲得的只是一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，無法作為土地所有權(quán)人享有土地開發(fā)利益，享受城市化的好處。現(xiàn)行的征地模式的結(jié)果是：農(nóng)村永遠(yuǎn)是農(nóng)村，城市永遠(yuǎn)是城市，農(nóng)村被剝奪了自主城市化的道路和權(quán)利。

　　即使在現(xiàn)行土地政策下，農(nóng)村可以例外地搭城市擴(kuò)張便車，將農(nóng)村集體土地建設(shè)成為城市，也不能被認(rèn)可為城市建設(shè)用地，更不允許其交易。例如，上海市閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)九星村就是一個(gè)典型的例子。九星村有1117戶農(nóng)民家庭，3757名村民，4230畝土地，2600多畝耕地被征用。九星村對600多畝集體非農(nóng)用地進(jìn)行了自主商業(yè)化利用，建成了九星綜合市場。農(nóng)民集體將這些土地作為生產(chǎn)要素的資本，投入興建占地面積106萬平方米、建筑面積60萬平方米、營業(yè)用房1萬間、進(jìn)駐商家 5400戶，形成了農(nóng)貿(mào)、茶葉、木材、銅材、建材、五金、電器、汽配、家俱、文具用品等22個(gè)大類的九星綜合市場，成功探索了非農(nóng)用地由村集體經(jīng)濟(jì)組織使用，發(fā)展非農(nóng)經(jīng)營性開發(fā)項(xiàng)目，使農(nóng)民可以長期獲得土地收益，維護(hù)了農(nóng)民及其子孫后代賴以生存和發(fā)展的財(cái)產(chǎn)權(quán)。但是，九星村的集體建設(shè)用地?zé)o法獲得取得城市建設(shè)用地使用權(quán)證。因?yàn)樗鼪]有國有化，不能將其納入城市建設(shè)用地范疇，也無法成為可流轉(zhuǎn)的土地產(chǎn)權(quán)。城鄉(xiāng)分割的土地制度人為地阻隔了農(nóng)村和城市劃分，只要是集體土地，即使已經(jīng)被城市化，也被排斥在土地市場之外。例如，即使按照城市規(guī)劃，九星村也無法對九星綜合市場再次升級開發(fā)。

　　目前，在全國試點(diǎn)以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為基礎(chǔ)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍然是以維系城鄉(xiāng)二元土地利用體制為前提，也并不是一種促進(jìn)農(nóng)村自主開發(fā)的制度。增減掛鉤最初適用于小城鎮(zhèn)建設(shè)，[16]之后適用于城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地的統(tǒng)籌?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）提出，“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。2008年國土資源部就該決定制定了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》。該辦法第2條對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作了明確界定。[17]顯然，城鄉(xiāng)增減掛鉤的本質(zhì)是在農(nóng)村實(shí)行“三集中”為內(nèi)容的土地整理，騰退出來的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，以為城市提供建設(shè)用地指標(biāo)。其制度設(shè)計(jì)目的并不是農(nóng)村城鎮(zhèn)化，而是解決城市建設(shè)用地指標(biāo)問題。它旨在維護(hù)耕地保護(hù)（通過耕地占補(bǔ)平衡制度等實(shí)現(xiàn)）和建設(shè)用地總量控制的政策前提下，讓農(nóng)村建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)給城市，通過市場交易方式滿足城市建設(shè)需要。在這個(gè)過程中，農(nóng)民集體喪失的是土地及其土地商業(yè)開發(fā)權(quán)，而獲得仍然是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因此，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤政策下農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，仍然隱藏著對農(nóng)民集體對其所有的土地商業(yè)開發(fā)權(quán)的剝奪。

　　顯然，“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的政策，即是賦予農(nóng)民集體直接開發(fā)利用土地的權(quán)利。在該政策下，農(nóng)民集體所有的土地不需要通過征收為國家所有，也不需要將建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給城市，而是可以自主開發(fā)或出讓給適格主體開發(fā)，并永久性獲取土地收益。而且，農(nóng)民集體設(shè)計(jì)的建設(shè)用地使用權(quán)，與《物權(quán)法》規(guī)定的國有建設(shè)用地使用權(quán)具有相同的性質(zhì)和權(quán)能。這樣，像九星村這樣的集體建設(shè)用地使用權(quán)也就不需要期待轉(zhuǎn)為國有才能改變性質(zhì)了，直接就成為可流轉(zhuǎn)建設(shè)用地使用權(quán)。這樣，無論自主開發(fā)建設(shè)，還是出讓、租賃或入股，農(nóng)民集體的土地永遠(yuǎn)是農(nóng)民集體的，農(nóng)村可以變?yōu)槌鞘?，但農(nóng)民仍然城市的主人。這便是一條農(nóng)村自主城鎮(zhèn)化道路。