（二）土地征收制度的改革

　　征收是國家強(qiáng)制性收購民事主體的財(cái)產(chǎn)以實(shí)現(xiàn)公共利益的一種制度，普遍存在于世界各國。不過，在我國，土地征收具有特殊性，它指國家因建設(shè)的需要，強(qiáng)制地將屬于農(nóng)村集體的土地收歸國有，然后交給用地單位使用，并對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男袨椋煌耆际菫楣怖娑嬖凇８鶕?jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)民集體土地使用權(quán)不能直接進(jìn)入市場，只有對(duì)其經(jīng)過國家征收，變?yōu)閲型恋貢r(shí)，才能通過出讓方式建立可流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地使用權(quán)。由于農(nóng)村土地是城市增量建設(shè)用地唯一的來源，因而所有的城市建設(shè)—不管公共設(shè)施建設(shè)，還是城市住宅建設(shè)、商品房或商業(yè)樓的建設(shè)，均需通過征收將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋亍＿@樣的征收制度不是完全依據(jù)“公共利益”而進(jìn)行的，且以不允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為條件。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市意味著現(xiàn)行非以公益目的的土地征收的替代。如果繼續(xù)沿用現(xiàn)行的征收制度，那么集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市就不會(huì)有多少空間。而且這兩種制度的并行，還會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民的不平等，引發(fā)社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定。因此，土地征收制度改革是經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提條件。這也是《決定》將農(nóng)地征收作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市一并提出的重要理由。

　　土地征收制度改革實(shí)質(zhì)上是將土地征收恢復(fù)為真正法律意義上征收。在我國，從《憲法》第10條[25]到《土地管理法》第2條第4款、《物權(quán)法》第42條均規(guī)定了農(nóng)村土地實(shí)行征收的條件，一是為“公共利益需要”，二是對(duì)被征土地涉及的農(nóng)村人口進(jìn)行補(bǔ)償。改革基本方向，除了提高經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)念~度外，最為重要的是合理界定“公共利益”的范圍，而不能像現(xiàn)在那樣，凡是納入到城市規(guī)劃范圍的農(nóng)村土地，均要通過征收方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校胚M(jìn)行城市建設(shè)。在這方面，必須解決兩大制度難題：其一，公共利益的界定；其二，“城市=國有”的傳統(tǒng)觀念的改革。

　　關(guān)于公共利益的界定，應(yīng)當(dāng)回歸公共利益的本義，即公共利益指“不特定人”或公眾可以享受的利益，如果特定人群可以享受，那么就不屬于公共利益。公共利益并不能等同于國家利益。雖然國家是為了維護(hù)公共利益而存在的，但是，國家利益需要通過國家機(jī)關(guān)或政府來實(shí)現(xiàn)，為國家利益演變?yōu)檎嫣峁┍憷麠l件。設(shè)置抽象的公共利益的目的在于規(guī)范和約束政府行為，以努力實(shí)現(xiàn)國家利益（甚至政府利益）與公共利益吻合。公共利益絕不是不可確定的。實(shí)際上，現(xiàn)行《城市房地產(chǎn)管理法》第24條和《城市房屋征收補(bǔ)償條例》第8條已經(jīng)對(duì)公共利益作出基本的列舉，只需要修訂完善即可以確定公共利益的范疇。公共利益的界定既需要一定的法律標(biāo)準(zhǔn)，又需要一定的法定程序，來確定具體的項(xiàng)目是否屬于公共利益范疇。這可能需要制定征收法來完成。一旦征收嚴(yán)格限定在公共利益范疇，而不是政府規(guī)劃或城市建設(shè)，那么，非公共利益的建設(shè)項(xiàng)目使用農(nóng)村土地，就只能通過市場方式取得，因而為經(jīng)營性建設(shè)用地入市留下空間。

　　相對(duì)于公共利益的界定，征收制度改革還涉及“城市土地為國有土地”的法律障礙。根據(jù)《憲法》第10條，“城市的土地屬于國家所有”，這一制度在《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律中均得到貫徹。其中，《土地管理法》第8條將國有的范圍限定于“城市市區(qū)”。[26]由于憲法和法律規(guī)定，城市的土地歸國家所有。所以這意味著當(dāng)農(nóng)村演變?yōu)槌鞘泻螅恋厮袡?quán)必須變更國家所有，農(nóng)民集體不得擁有城市土地。在這樣的法律框架下，一旦農(nóng)村土地建設(shè)成為城市，也面臨“城市土地歸國家所有”的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在保留農(nóng)民集體所有權(quán)前提下，允許經(jīng)營性建設(shè)用地入市，還必須打破“城市=國有”的定律。

　　仔細(xì)研究，將城市等同于國有是建立在城鄉(xiāng)分割二元觀念基礎(chǔ)上的，即農(nóng)村=集體土地（農(nóng)地）+農(nóng)業(yè)+農(nóng)民，而城市=國有土地+工商業(yè)+市民。在這樣制度和觀念下，農(nóng)村土地資源只能在農(nóng)村范圍內(nèi)由農(nóng)民集體利用，而一旦轉(zhuǎn)化為社會(huì)化利用方式（也是市場化、資本化的利用），那么就得國有化，而國有化后就不再是農(nóng)民的城市，而是全民（市民）的城市。由此維系了一個(gè)獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元發(fā)展現(xiàn)象。“城市土地歸國家所有”就是這種觀念的法律化，而土地征收便是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變國家所有土地的手段。在不改變農(nóng)民集體所有權(quán)的前提下，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，就意味著在農(nóng)民集體所有的土地建設(shè)城鎮(zhèn)、城市，意味著城市建設(shè)也可以存在于農(nóng)村土地（農(nóng)民集體所有的土地）之上。因此，現(xiàn)行土地征收制度的改變，有賴于城市土地歸國家所有法律規(guī)則的修改，在法律上承認(rèn)城市的土地并不完全為國家所有，將城市還原為其本來面目—與土地權(quán)屬無關(guān)的人類生產(chǎn)生活定居點(diǎn)。國家和農(nóng)民集體均可以成為城市土地的主人，使國家所有權(quán)與集體所有權(quán)徹底地具有了法律上平等性。