（二）土地征收制度的改革

　　征收是國家強制性收購民事主體的財產以實現公共利益的一種制度，普遍存在于世界各國。不過，在我國，土地征收具有特殊性，它指國家因建設的需要，強制地將屬于農村集體的土地收歸國有，然后交給用地單位使用，并對農村集體經濟組織進行補償的行為，而不完全都是為公共利益而存在。根據現行法律，農民集體土地使用權不能直接進入市場，只有對其經過國家征收，變為國有土地時，才能通過出讓方式建立可流轉的建設用地使用權。由于農村土地是城市增量建設用地唯一的來源，因而所有的城市建設—不管公共設施建設，還是城市住宅建設、商品房或商業樓的建設，均需通過征收將農村土地轉變為城市土地。這樣的征收制度不是完全依據“公共利益”而進行的，且以不允許集體經營性建設用地入市為條件。集體經營性建設用地的入市意味著現行非以公益目的的土地征收的替代。如果繼續沿用現行的征收制度，那么集體經營性建設用地入市就不會有多少空間。而且這兩種制度的并行，還會導致失地農民的不平等，引發社會矛盾和不穩定。因此，土地征收制度改革是經營性建設用地入市的前提條件。這也是《決定》將農地征收作為集體經營性建設用地入市一并提出的重要理由。

　　土地征收制度改革實質上是將土地征收恢復為真正法律意義上征收。在我國，從《憲法》第10條[25]到《土地管理法》第2條第4款、《物權法》第42條均規定了農村土地實行征收的條件，一是為“公共利益需要”，二是對被征土地涉及的農村人口進行補償。改革基本方向，除了提高經濟補償的額度外，最為重要的是合理界定“公共利益”的范圍，而不能像現在那樣，凡是納入到城市規劃范圍的農村土地，均要通過征收方式轉變為國家所有，才進行城市建設。在這方面，必須解決兩大制度難題：其一，公共利益的界定；其二，“城市=國有”的傳統觀念的改革。

　　關于公共利益的界定，應當回歸公共利益的本義，即公共利益指“不特定人”或公眾可以享受的利益，如果特定人群可以享受，那么就不屬于公共利益。公共利益并不能等同于國家利益。雖然國家是為了維護公共利益而存在的，但是，國家利益需要通過國家機關或政府來實現，為國家利益演變為政府利益提供便利條件。設置抽象的公共利益的目的在于規范和約束政府行為，以努力實現國家利益（甚至政府利益）與公共利益吻合。公共利益絕不是不可確定的。實際上，現行《城市房地產管理法》第24條和《城市房屋征收補償條例》第8條已經對公共利益作出基本的列舉，只需要修訂完善即可以確定公共利益的范疇。公共利益的界定既需要一定的法律標準，又需要一定的法定程序，來確定具體的項目是否屬于公共利益范疇。這可能需要制定征收法來完成。一旦征收嚴格限定在公共利益范疇，而不是政府規劃或城市建設，那么，非公共利益的建設項目使用農村土地，就只能通過市場方式取得，因而為經營性建設用地入市留下空間。

　　相對于公共利益的界定，征收制度改革還涉及“城市土地為國有土地”的法律障礙。根據《憲法》第10條，“城市的土地屬于國家所有”，這一制度在《物權法》、《土地管理法》等法律中均得到貫徹。其中，《土地管理法》第8條將國有的范圍限定于“城市市區”。[26]由于憲法和法律規定，城市的土地歸國家所有。所以這意味著當農村演變為城市后，土地所有權必須變更國家所有，農民集體不得擁有城市土地。在這樣的法律框架下，一旦農村土地建設成為城市，也面臨“城市土地歸國家所有”的風險。因此，在保留農民集體所有權前提下，允許經營性建設用地入市，還必須打破“城市=國有”的定律。

　　仔細研究，將城市等同于國有是建立在城鄉分割二元觀念基礎上的，即農村=集體土地（農地）+農業+農民，而城市=國有土地+工商業+市民。在這樣制度和觀念下，農村土地資源只能在農村范圍內由農民集體利用，而一旦轉化為社會化利用方式（也是市場化、資本化的利用），那么就得國有化，而國有化后就不再是農民的城市，而是全民（市民）的城市。由此維系了一個獨特的城鄉二元發展現象。“城市土地歸國家所有”就是這種觀念的法律化，而土地征收便是實現農民集體所有的土地轉變國家所有土地的手段。在不改變農民集體所有權的前提下，允許集體經營性建設用地入市，就意味著在農民集體所有的土地建設城鎮、城市，意味著城市建設也可以存在于農村土地（農民集體所有的土地）之上。因此，現行土地征收制度的改變，有賴于城市土地歸國家所有法律規則的修改，在法律上承認城市的土地并不完全為國家所有，將城市還原為其本來面目—與土地權屬無關的人類生產生活定居點。國家和農民集體均可以成為城市土地的主人，使國家所有權與集體所有權徹底地具有了法律上平等性。