（三）城鄉統一的建設用地分類體系的建立

　　如果將經營性集體建設用地入市視為統一的城鄉土地利用制度開端的話，那么我們就必須有城鄉統一的土地分類架構，以使我們一直按照這樣的頂層設計和統一目標開展農村土地制度改革。如前所述，確立土地分類（農用地、建設用地、未利用地），實施用途管制是1998年《土地管理法》修訂最大的成就。基于土地分類，編制土地利用總體規劃，確定土地使用限制條件，合理布局土地各種用途，確保土地資源的合理利用及其經濟、社會和環境的協調發展。但是，影響土地權利性質的私法上的土地分類體系并沒有建立起來，土地管理法與物權法相協調的土地利用體系并沒有徹底建立起來。這是影響集體建設用地入市并與城市建設用地接軌的前提條件，也需要在法律制度上加以確立。

　　首先，什么是經營性建設用地，需要界定。現行法律體系和實踐中均沒有集體經營性建設用地的概念，在土地分類具體的操作規則《土地利用現狀分類》中，建設用地根據實用用途被劃分為7類，[27]也沒有經營性建設用地。2002年國土資源部令最早出現“經營性用地”的概念，認為“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”；[28]之后，工業用地也被列入經營性用地。[29]之后，“經營性用地”被廣泛使用于國家關于土地的各項文件政策中，但卻不是一個法律術語。《物權法》并沒有引入經營性建設用地概念。

　　筆者認為，從現行國有建設用地實踐來看，可以在法律上確立經營性建設用地和非經營性建設用地概念，用來界定建設用地使用權設定方式。經營性建設用地基本特征是土地用于經營活動或營利性活動，土地被資本化、商業化、市場化，其設定的建設用地使用權必須是可轉讓、可抵押權利（即可以入市），因而也決定了設定方式必須采取完全市場化的方式設定。而非經營性建設用地應當包括公益事業用地（公共利益目的用地）和個人消費用地。公益事業不具有私益目的，而個人消費（如個人居住）雖然具有私益性，但不具有經營性，因而均屬于非經營性。非經營性建設用地，因為用地人是特定化的，可以采取非市場化的方式設定。因此，國有經營性土地通常需要以出讓方式設定建設用地使用權，而非經營性才可以采取劃撥方式取得。由此，經營性和非經營性完全是國家土地市場化政策的產物。比如，居住用地，既可以采取商業房地產開發的方式，也可以采取直接批給個人自建房屋（具有非經營性）。如果有了這樣統一的經營性和非經營性建設用地劃分，那么就不僅可以考慮城鄉統一的土地分類體系，而且還可以指導集體建設用地使用市場化。比如，農村宅基地[30]雖然是建設用地，但因其非經營性或取得的身份性，就不具備直接市場化的條件。如果經營性建設用地作為存量概念的話，那么鄉鎮、村辦企業因其從事經營活動基本上可以視為經營性用地。不過，經營性建設用地不是一個現狀概念，而是指導集體建設用地制度市場化改革的法律概念，農村集體建設用地是否屬于經營性建設用地，一要取決于規劃，二要經過行政審批或認定。不能將鄉鎮企業用地和集體經營性用地完全畫等號，更不意味著鄉鎮企業用地當然地可以適用現行政策直接入市。

　　其次，建立統一的建設用地分類體系，在推行建設用地市場化制度同時，確保公共利益的實現。城鄉土地利用體制統一主要解決建設用地同地同權、同地同性問題，而不涉及農業用地，[31]因而只需要對建設用地建立統一的分類體系。但是，我國并沒有統一的土地分類體系，甚至城鄉也沒有明確的土地分類。在城市，只存在按照建設用地使用權的取得方式的分類，即出讓建設用地使用權和劃撥建設用地使用權。[32]《土地管理法》也并沒有建設用地分類，只是第43條的規定[33]隱含著將農村建設用地分為私益目的建設用地和公益目的建設用地。私益目的建設用地指鄉鎮企業用地、村民住宅用地，而公益目的建設用地即是鄉（鎮）村公共設施和公益事業用地。筆者認為，由此解讀出來的建設用地分類應當成為城鄉統一的建設用地分類。這是因為農村建設用地的市場化必須確保公共利益實現為目的，同時必須防止農村建設用地市場化的無序和混亂。

　　經營性建設用地入市必然推動農村土市場化的進程，但并不是所有的土地都可以入市、可以流轉。因此，土地入市的前提是首先要確定和限定不宜入市的土地。任何社會必須保留一定量的土地滿足公共活動的需要，實現公益目的。因此，必須首先界定哪些集體土地是用于公益目的，滿足不特定公眾需要的土地，將此類土地排斥在可入市土地范疇之外，確保公共利益的實現。鄉村公共設施、公益事業建設主要是指鄉村行政辦公、文化科學、醫療衛生、教育設施、生產服務和公用事業等，[34]這些建設用地因目的特定化于公共利益，因而不能流轉、不能市場化，否則有礙其目的的實現。同樣在城市，也需要公共道路、公共活動場所、綠地等以滿足不特定公眾的需要，同樣政府機關、公益事業單位、公共設施也需要相應的建設用地，這兩類土地也構成城市公益目的。在城鄉建設用地接軌方面，首先要建立清晰的公益土地概念，界定城鄉公益建設用地，并將其排斥于市場化范疇之外，形成農村建設用地利用的基本秩序。

　　在制定村莊、村鎮規劃時，既需要確定公共設施、公益事業用地屬于公益土地范疇，也可以在規劃中預留一定里的公益土地，以滿足未來各級社區公益的需要，避免設定可流轉的建設用地使用權之后，再通過征收的方式實現公共利益。因此，集體經營性建設用地入市必須規劃先行、公益土地制度及其范圍的劃定先行，只有在公益建設用地與經營性建設用地界分出清晰的界線時，才能啟動經營性建設用地入市，并建立可流轉的集體建設用地使用權制度。

　　基于上述兩個方面的論述，為了實現城鄉建設用地統一，也為了農村建設用地市場化的順利開展，需要在法律制度上建立兩個層次的建設用地分類，一是公益性建設用地和私益建設用地，在私益建設用地中，又可以區分出經營性建設用地和非經營性建設用地（宅基地）。或者可以建立經營性建設用地和非經營性建設用地，在非經營性建設用地中區分公益目的的建設用地和居住目的的建設用地。不管怎樣的分類，事先必須有分類，貫徹城鄉規劃之中，體現在之后設定的建設用地使用權的性質上。只有經營性建設用地使用權才是可以自由轉讓的建設用地使用權，居住目的的建設用地使用權的轉讓應當受到限制（比如一戶一宅或一定數量限制），而公益目的的建設用地使用權則不可以流轉交易。這樣的制度設計不僅是農村土地制度改革之前提，也是城市建設用地制度完善之需，是實現城鄉建設用地統一的制度必然需求。