作者：華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任、博士生導師　賀雪峰

　　一、

　　當前正在全國進行的土地確權試點，其中一大目標是減少基層組織對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的侵犯，即不再允許村社組織調(diào)整農(nóng)民的土地，要確權確地。今年暑假到山東調(diào)研，發(fā)現(xiàn)山東仍然有不少地區(qū)農(nóng)村存在調(diào)地的情況，且十分有趣的是，幾乎凡是仍然調(diào)整土地的村莊，其治理績效都比較好，干群關系也比較好，雖然調(diào)地過程中不免會有沖突，甚至有農(nóng)民上訪告村干部違反國家土地承包政策。不再調(diào)整土地的村莊，雖然沒有農(nóng)民會因為調(diào)地而引發(fā)上訪，但因為村社集體沒有回應大多數(shù)農(nóng)民強烈的調(diào)地需求，沒有為農(nóng)民提供有效的生產(chǎn)服務，而使村社集體與村民之間的聯(lián)系極其松散，村民與村干部幾無關系，村莊治理很差。調(diào)查的山東萊蕪市，有40%，村莊仍然堅持調(diào)地，這些調(diào)地村莊大多治理較好，也正是治理較好才調(diào)得動地。不能調(diào)地的村莊往往也治理得不好，反過來也正是治理不好，也就調(diào)不動地。山東德州齊河縣在調(diào)地與村莊治理上的相互關系也正如萊蕪一樣。

　　在調(diào)地與村莊治理關系中為何會出現(xiàn)以上相關關系？其中原因之一是，分田到戶時，為了做到公平，農(nóng)村土地大都分成數(shù)等，每等土地再按人均分，細碎分散的土地難以經(jīng)營。調(diào)地表面上是按人口增減進行調(diào)整，核心卻是為生產(chǎn)方便而形成農(nóng)戶并小塊為大塊的連片經(jīng)營。當村社集體有能力違反政策，不顧忌個別農(nóng)戶的反對乃至上訪，而可以按人口增減調(diào)整土地時，村莊集體就有能力回應農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所遇到的各種困難，從而可以為農(nóng)民提供生產(chǎn)和生活的便利。村社集體有意愿和有能力回應農(nóng)民生產(chǎn)生活的困難，村社集體在農(nóng)民那里就有地位，個別農(nóng)民反對村社集體甚至上訪，村社集體就可能有恃（民意）無恐。調(diào)整土地，回應農(nóng)民生產(chǎn)生活需求的能力與意愿進一步提高了村社集體的地位與能力，村級治理因此搞得好。搞得好的村級治理又使村莊集體具有比較強的回應多數(shù)農(nóng)民需求，調(diào)整土地，及不怕矛盾的能力。

　　若村社集體沒有能力和沒有意愿回應農(nóng)民在生產(chǎn)生活中遇到的困難，他們就缺少農(nóng)民的支持，他們調(diào)整土地時遇到少數(shù)人的反抗，因為缺乏民意支持，就無法做到有恃無恐，他們也就不敢面對矛盾，也無能力面對矛盾。結果，越是治理不好的村莊越是無力回應多數(shù)農(nóng)民的要求，也越是無法調(diào)整土地，反過來，因為無法調(diào)整土地，及無能力回應農(nóng)民生產(chǎn)生活實踐的需要，而導致村級治理越來越糟糕。

　　本來，基層治理必然會有矛盾，會有少數(shù)人與多數(shù)人的沖突。完全一致沒有反對意見沒有任何矛盾的事情是沒有的。有效的基層治理，一定是調(diào)動多數(shù)人的意愿，少數(shù)服從多數(shù)，從而回應多數(shù)人需求以解決基層治理中的問題。現(xiàn)在基層治理出現(xiàn)的一個嚴峻問題是，任何矛盾都不能直面，不敢直面，政策也是以不出矛盾為目的。比如之所以不允許土地調(diào)整，理由之一就是為了防止土地調(diào)整中出現(xiàn)矛盾。