作者：華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任、博士生導(dǎo)師　賀雪峰

　　一、

　　當(dāng)前正在全國(guó)進(jìn)行的土地確權(quán)試點(diǎn)，其中一大目標(biāo)是減少基層組織對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的侵犯，即不再允許村社組織調(diào)整農(nóng)民的土地，要確權(quán)確地。今年暑假到山東調(diào)研，發(fā)現(xiàn)山東仍然有不少地區(qū)農(nóng)村存在調(diào)地的情況，且十分有趣的是，幾乎凡是仍然調(diào)整土地的村莊，其治理績(jī)效都比較好，干群關(guān)系也比較好，雖然調(diào)地過(guò)程中不免會(huì)有沖突，甚至有農(nóng)民上訪告村干部違反國(guó)家土地承包政策。不再調(diào)整土地的村莊，雖然沒有農(nóng)民會(huì)因?yàn)檎{(diào)地而引發(fā)上訪，但因?yàn)榇迳缂w沒有回應(yīng)大多數(shù)農(nóng)民強(qiáng)烈的調(diào)地需求，沒有為農(nóng)民提供有效的生產(chǎn)服務(wù)，而使村社集體與村民之間的聯(lián)系極其松散，村民與村干部幾無(wú)關(guān)系，村莊治理很差。調(diào)查的山東萊蕪市，有40%，村莊仍然堅(jiān)持調(diào)地，這些調(diào)地村莊大多治理較好，也正是治理較好才調(diào)得動(dòng)地。不能調(diào)地的村莊往往也治理得不好，反過(guò)來(lái)也正是治理不好，也就調(diào)不動(dòng)地。山東德州齊河縣在調(diào)地與村莊治理上的相互關(guān)系也正如萊蕪一樣。

　　在調(diào)地與村莊治理關(guān)系中為何會(huì)出現(xiàn)以上相關(guān)關(guān)系？其中原因之一是，分田到戶時(shí)，為了做到公平，農(nóng)村土地大都分成數(shù)等，每等土地再按人均分，細(xì)碎分散的土地難以經(jīng)營(yíng)。調(diào)地表面上是按人口增減進(jìn)行調(diào)整，核心卻是為生產(chǎn)方便而形成農(nóng)戶并小塊為大塊的連片經(jīng)營(yíng)。當(dāng)村社集體有能力違反政策，不顧忌個(gè)別農(nóng)戶的反對(duì)乃至上訪，而可以按人口增減調(diào)整土地時(shí)，村莊集體就有能力回應(yīng)農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所遇到的各種困難，從而可以為農(nóng)民提供生產(chǎn)和生活的便利。村社集體有意愿和有能力回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活的困難，村社集體在農(nóng)民那里就有地位，個(gè)別農(nóng)民反對(duì)村社集體甚至上訪，村社集體就可能有恃（民意）無(wú)恐。調(diào)整土地，回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活需求的能力與意愿進(jìn)一步提高了村社集體的地位與能力，村級(jí)治理因此搞得好。搞得好的村級(jí)治理又使村莊集體具有比較強(qiáng)的回應(yīng)多數(shù)農(nóng)民需求，調(diào)整土地，及不怕矛盾的能力。

　　若村社集體沒有能力和沒有意愿回應(yīng)農(nóng)民在生產(chǎn)生活中遇到的困難，他們就缺少農(nóng)民的支持，他們調(diào)整土地時(shí)遇到少數(shù)人的反抗，因?yàn)槿狈γ褚庵С郑蜔o(wú)法做到有恃無(wú)恐，他們也就不敢面對(duì)矛盾，也無(wú)能力面對(duì)矛盾。結(jié)果，越是治理不好的村莊越是無(wú)力回應(yīng)多數(shù)農(nóng)民的要求，也越是無(wú)法調(diào)整土地，反過(guò)來(lái)，因?yàn)闊o(wú)法調(diào)整土地，及無(wú)能力回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活實(shí)踐的需要，而導(dǎo)致村級(jí)治理越來(lái)越糟糕。

　　本來(lái)，基層治理必然會(huì)有矛盾，會(huì)有少數(shù)人與多數(shù)人的沖突。完全一致沒有反對(duì)意見沒有任何矛盾的事情是沒有的。有效的基層治理，一定是調(diào)動(dòng)多數(shù)人的意愿，少數(shù)服從多數(shù)，從而回應(yīng)多數(shù)人需求以解決基層治理中的問(wèn)題。現(xiàn)在基層治理出現(xiàn)的一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題是，任何矛盾都不能直面，不敢直面，政策也是以不出矛盾為目的。比如之所以不允許土地調(diào)整，理由之一就是為了防止土地調(diào)整中出現(xiàn)矛盾。