作者：楊久棟

　　產(chǎn)權(quán)期限是產(chǎn)權(quán)制度安排的重要內(nèi)容。設(shè)計(jì)合理的產(chǎn)權(quán)期限，不僅影響資源配置效率和財(cái)產(chǎn)占有秩序，也與各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)權(quán)能的有效運(yùn)行緊密相關(guān)。十七屆三中全會(huì)以來(lái)，中央提出穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，并多次重申和強(qiáng)調(diào)要明確“長(zhǎng)久不變”的具體內(nèi)涵。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，按照十八屆四中全會(huì)提出用法治思維和法治方式治理國(guó)家的方針指向，加快頂層設(shè)計(jì)和立法突破，把延長(zhǎng)產(chǎn)權(quán)期限作為農(nóng)地制度創(chuàng)新的著力點(diǎn)，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系穩(wěn)定和順暢高效運(yùn)行提供堅(jiān)實(shí)有力的法律保障。

　　一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限安排應(yīng)從公平和效率之間尋找新的平衡。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置及其期限長(zhǎng)短，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。作為體現(xiàn)公平價(jià)值的社會(huì)保障功能，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限立法圍繞著平均分配、定期調(diào)整、限制交易的短期化路徑展開；作為體現(xiàn)效率價(jià)值的生產(chǎn)要素功能，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限立法則圍繞產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定、規(guī)模經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)順暢的理念展開。未來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限立法，應(yīng)在農(nóng)地經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)保障屬性之間尋找新的平衡，即強(qiáng)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排的“經(jīng)濟(jì)效率”目標(biāo)，兼顧農(nóng)地社會(huì)保障的公平價(jià)值目標(biāo)，循序漸進(jìn)地延長(zhǎng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限。

　　二、確定不同類別農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的合理期限。農(nóng)村集體承包地、宅基地和集體建設(shè)用地的權(quán)利主體、使用方向、管理制度等存在較大區(qū)別，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立差別化的農(nóng)地期限制度。

　　一是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限初步統(tǒng)一延長(zhǎng)至70年。“長(zhǎng)久不變”是具有方向指引功能的政策性語(yǔ)言，要轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)確表述、可供操作執(zhí)行的“法言法語(yǔ)”，在法律修改過(guò)程中必須明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體期限。現(xiàn)行法律規(guī)定耕地承包期為30年，草地30-50年，林地30-70年。為了土地管理的一致性和方便性，可以借鑒草地、林地較長(zhǎng)期限的管理經(jīng)驗(yàn)，初步將耕地、草地、林地承包期一律延長(zhǎng)至70年。

　　二是宅基地使用期限與城市居民居住用地期限統(tǒng)一和并行。我國(guó)農(nóng)村宅基地實(shí)行“一戶一宅”制度，對(duì)農(nóng)民宅基地使用期限沒(méi)有限定。這種宅基地管理方式是從節(jié)約利用耕地和保障農(nóng)民基本生存權(quán)做出的立法選擇，與當(dāng)時(shí)農(nóng)民生活范圍相對(duì)固定、流動(dòng)性不大的特點(diǎn)相吻合。目前農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和流動(dòng)日益加快，宅基地占有和利用方式發(fā)生了巨大變化。隨著城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加快和城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展一體化推進(jìn)，為強(qiáng)化宅基地使用管理和耕地保護(hù)，應(yīng)參照城市居民住房用地明確合理的使用年限。

　　三是集體建設(shè)用地使用權(quán)期限與城市建設(shè)用地使用權(quán)期限銜接并軌。農(nóng)村建設(shè)用地分為一般建設(shè)用地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，與城市建設(shè)用地分為劃撥地和出讓地的分類頗為相似。從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)看，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素一體化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”是基本方向。應(yīng)按“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的思路，參照城市劃撥地的方式管理一般性農(nóng)村建設(shè)用地，參照城鎮(zhèn)出讓地方式明確農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用期限。

　　三、明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“長(zhǎng)久不變”的起點(diǎn)。不僅要明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限的長(zhǎng)短，還要明確相應(yīng)的起止時(shí)間。二輪承包期滿是否打亂重分，要統(tǒng)籌考慮各地不同情況區(qū)別對(duì)待和區(qū)分處理。對(duì)于長(zhǎng)期實(shí)行“生不增、死不減”模式，農(nóng)戶對(duì)現(xiàn)有土地承包關(guān)系充分認(rèn)可，二輪承包期滿可以不做調(diào)整；對(duì)于長(zhǎng)期實(shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”模式的地方，可針對(duì)歷史遺留問(wèn)題和個(gè)別特殊案例做最后一次小調(diào)整；對(duì)于大范圍頻繁調(diào)整，或者土地長(zhǎng)期數(shù)量不清、分配不勻的地方，要下大力氣摸清底數(shù)，在群眾充分認(rèn)可的基礎(chǔ)上重新調(diào)整分配。宅基地使用權(quán)起點(diǎn)問(wèn)題，鑒于每家每戶申請(qǐng)宅基地的時(shí)間起點(diǎn)不同，并且農(nóng)村宅基地管理缺乏詳實(shí)記載材料，建議以確權(quán)登記日期明確宅基地使用權(quán)的起點(diǎn)。集體一般性建設(shè)用地，可以參照城市劃撥地管理確定起止時(shí)間，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地根據(jù)土地利用具體時(shí)間或確權(quán)登記時(shí)間明確其起點(diǎn)。