作者：楊久棟

　　產權期限是產權制度安排的重要內容。設計合理的產權期限，不僅影響資源配置效率和財產占有秩序，也與各項產權權能的有效運行緊密相關。十七屆三中全會以來，中央提出穩定農村土地承包關系并保持長久不變，并多次重申和強調要明確“長久不變”的具體內涵。當務之急，應從市場經濟法則和現代產權理論出發，按照十八屆四中全會提出用法治思維和法治方式治理國家的方針指向，加快頂層設計和立法突破，把延長產權期限作為農地制度創新的著力點，為農地產權關系穩定和順暢高效運行提供堅實有力的法律保障。

　　一、農地產權期限安排應從公平和效率之間尋找新的平衡。農地產權配置及其期限長短，是國家經濟增長、糧食安全和社會穩定的重要因素。作為體現公平價值的社會保障功能，農地產權期限立法圍繞著平均分配、定期調整、限制交易的短期化路徑展開；作為體現效率價值的生產要素功能，農地產權期限立法則圍繞產權穩定、規模經營和流轉順暢的理念展開。未來農地產權期限立法，應在農地經濟屬性和社會保障屬性之間尋找新的平衡，即強化農地產權安排的“經濟效率”目標，兼顧農地社會保障的公平價值目標，循序漸進地延長農地產權期限。

　　二、確定不同類別農地產權的合理期限。農村集體承包地、宅基地和集體建設用地的權利主體、使用方向、管理制度等存在較大區別，應根據實際情況設立差別化的農地期限制度。

　　一是承包經營權期限初步統一延長至70年。“長久不變”是具有方向指引功能的政策性語言，要轉變為準確表述、可供操作執行的“法言法語”，在法律修改過程中必須明確土地承包經營權的具體期限。現行法律規定耕地承包期為30年，草地30-50年，林地30-70年。為了土地管理的一致性和方便性，可以借鑒草地、林地較長期限的管理經驗，初步將耕地、草地、林地承包期一律延長至70年。

　　二是宅基地使用期限與城市居民居住用地期限統一和并行。我國農村宅基地實行“一戶一宅”制度，對農民宅基地使用期限沒有限定。這種宅基地管理方式是從節約利用耕地和保障農民基本生存權做出的立法選擇，與當時農民生活范圍相對固定、流動性不大的特點相吻合。目前農村人口轉移和流動日益加快，宅基地占有和利用方式發生了巨大變化。隨著城鄉人口流動加快和城鄉規劃發展一體化推進，為強化宅基地使用管理和耕地保護，應參照城市居民住房用地明確合理的使用年限。

　　三是集體建設用地使用權期限與城市建設用地使用權期限銜接并軌。農村建設用地分為一般建設用地和經營性建設用地，與城市建設用地分為劃撥地和出讓地的分類頗為相似。從未來發展趨勢看，實現城鄉資源要素一體化，城鄉建設用地“同地同權同價”是基本方向。應按“建立城鄉統一的建設用地市場”的思路，參照城市劃撥地的方式管理一般性農村建設用地，參照城鎮出讓地方式明確農村經營性建設用地的使用期限。

　　三、明確農地產權“長久不變”的起點。不僅要明確農地產權期限的長短，還要明確相應的起止時間。二輪承包期滿是否打亂重分，要統籌考慮各地不同情況區別對待和區分處理。對于長期實行“生不增、死不減”模式，農戶對現有土地承包關系充分認可，二輪承包期滿可以不做調整；對于長期實行“大穩定、小調整”模式的地方，可針對歷史遺留問題和個別特殊案例做最后一次小調整；對于大范圍頻繁調整，或者土地長期數量不清、分配不勻的地方，要下大力氣摸清底數，在群眾充分認可的基礎上重新調整分配。宅基地使用權起點問題，鑒于每家每戶申請宅基地的時間起點不同，并且農村宅基地管理缺乏詳實記載材料，建議以確權登記日期明確宅基地使用權的起點。集體一般性建設用地，可以參照城市劃撥地管理確定起止時間，經營性建設用地根據土地利用具體時間或確權登記時間明確其起點。