作者：楊久棟

　　產(chǎn)權(quán)期限是產(chǎn)權(quán)制度安排的重要內(nèi)容。設(shè)計合理的產(chǎn)權(quán)期限，不僅影響資源配置效率和財產(chǎn)占有秩序，也與各項產(chǎn)權(quán)權(quán)能的有效運行緊密相關(guān)。十七屆三中全會以來，中央提出穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，并多次重申和強調(diào)要明確“長久不變”的具體內(nèi)涵。當務(wù)之急，應(yīng)從市場經(jīng)濟法則和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，按照十八屆四中全會提出用法治思維和法治方式治理國家的方針指向，加快頂層設(shè)計和立法突破，把延長產(chǎn)權(quán)期限作為農(nóng)地制度創(chuàng)新的著力點，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系穩(wěn)定和順暢高效運行提供堅實有力的法律保障。

　　一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限安排應(yīng)從公平和效率之間尋找新的平衡。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置及其期限長短，是國家經(jīng)濟增長、糧食安全和社會穩(wěn)定的重要因素。作為體現(xiàn)公平價值的社會保障功能，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限立法圍繞著平均分配、定期調(diào)整、限制交易的短期化路徑展開；作為體現(xiàn)效率價值的生產(chǎn)要素功能，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限立法則圍繞產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定、規(guī)模經(jīng)營和流轉(zhuǎn)順暢的理念展開。未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限立法，應(yīng)在農(nóng)地經(jīng)濟屬性和社會保障屬性之間尋找新的平衡，即強化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排的“經(jīng)濟效率”目標，兼顧農(nóng)地社會保障的公平價值目標，循序漸進地延長農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限。

　　二、確定不同類別農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的合理期限。農(nóng)村集體承包地、宅基地和集體建設(shè)用地的權(quán)利主體、使用方向、管理制度等存在較大區(qū)別，應(yīng)根據(jù)實際情況設(shè)立差別化的農(nóng)地期限制度。

　　一是承包經(jīng)營權(quán)期限初步統(tǒng)一延長至70年。“長久不變”是具有方向指引功能的政策性語言，要轉(zhuǎn)變?yōu)闇蚀_表述、可供操作執(zhí)行的“法言法語”，在法律修改過程中必須明確土地承包經(jīng)營權(quán)的具體期限。現(xiàn)行法律規(guī)定耕地承包期為30年，草地30-50年，林地30-70年。為了土地管理的一致性和方便性，可以借鑒草地、林地較長期限的管理經(jīng)驗，初步將耕地、草地、林地承包期一律延長至70年。

　　二是宅基地使用期限與城市居民居住用地期限統(tǒng)一和并行。我國農(nóng)村宅基地實行“一戶一宅”制度，對農(nóng)民宅基地使用期限沒有限定。這種宅基地管理方式是從節(jié)約利用耕地和保障農(nóng)民基本生存權(quán)做出的立法選擇，與當時農(nóng)民生活范圍相對固定、流動性不大的特點相吻合。目前農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和流動日益加快，宅基地占有和利用方式發(fā)生了巨大變化。隨著城鄉(xiāng)人口流動加快和城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展一體化推進，為強化宅基地使用管理和耕地保護，應(yīng)參照城市居民住房用地明確合理的使用年限。

　　三是集體建設(shè)用地使用權(quán)期限與城市建設(shè)用地使用權(quán)期限銜接并軌。農(nóng)村建設(shè)用地分為一般建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地，與城市建設(shè)用地分為劃撥地和出讓地的分類頗為相似。從未來發(fā)展趨勢看，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素一體化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地同權(quán)同價”是基本方向。應(yīng)按“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的思路，參照城市劃撥地的方式管理一般性農(nóng)村建設(shè)用地，參照城鎮(zhèn)出讓地方式明確農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的使用期限。

　　三、明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“長久不變”的起點。不僅要明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)期限的長短，還要明確相應(yīng)的起止時間。二輪承包期滿是否打亂重分，要統(tǒng)籌考慮各地不同情況區(qū)別對待和區(qū)分處理。對于長期實行“生不增、死不減”模式，農(nóng)戶對現(xiàn)有土地承包關(guān)系充分認可，二輪承包期滿可以不做調(diào)整；對于長期實行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”模式的地方，可針對歷史遺留問題和個別特殊案例做最后一次小調(diào)整；對于大范圍頻繁調(diào)整，或者土地長期數(shù)量不清、分配不勻的地方，要下大力氣摸清底數(shù)，在群眾充分認可的基礎(chǔ)上重新調(diào)整分配。宅基地使用權(quán)起點問題，鑒于每家每戶申請宅基地的時間起點不同，并且農(nóng)村宅基地管理缺乏詳實記載材料，建議以確權(quán)登記日期明確宅基地使用權(quán)的起點。集體一般性建設(shè)用地，可以參照城市劃撥地管理確定起止時間，經(jīng)營性建設(shè)用地根據(jù)土地利用具體時間或確權(quán)登記時間明確其起點。