作者：鄭功成　中國人民大學教授

　　中國選擇的是漸進改革的道路，社會保障也依循著試點先行、漸次推進的策略。這種漸進改革的優(yōu)點，是可以通過局部地區(qū)的社會保障改革試驗來總結(jié)經(jīng)驗，同時不斷修訂改革方案中的不足，避免出現(xiàn)重大失誤，也讓改革對象有一個逐漸適應(yīng)新型制度安排的過程，并減少改革可能遇到的阻力。另一方面，中國社會保障能夠進行全面而深刻的制度變革，同時維系著國有企業(yè)改革的推進和國民經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，還保持了整個社會的基本穩(wěn)定，與漸進改革的路徑選擇有正相關(guān)關(guān)系。

　　然而，這種漸進改革所產(chǎn)生的效應(yīng)卻是相當復雜的。以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險改革為例，經(jīng)歷了管理體制從多部門分割管理到一部門集中管理、經(jīng)辦機制從一度濫化的行業(yè)統(tǒng)籌到歸口屬地管理的變革，改革的過程所表現(xiàn)出來的就是一個長期的不斷試錯的過程，這一制度迄今仍然無法真正成熟、定型，卻又形成了新的、失衡的利益格局，正在影響著整個養(yǎng)老保險制度的健康發(fā)展，并波及到整個社會。再以企業(yè)職工醫(yī)療保險改革為例，各地涌現(xiàn)出各種各樣的醫(yī)療保險改革“模式”，20年來堅持了社會化改革方向和用人單位與參保者個人繳費的責任分擔機制，同時經(jīng)歷了從統(tǒng)賬結(jié)合到統(tǒng)賬分離、從企業(yè)職工單獨改革到機關(guān)事業(yè)單位也一并納入的調(diào)整進程，迄今仍處在城鄉(xiāng)醫(yī)保制度逐漸整合而管理體制、經(jīng)辦機制仍然分割的試驗性狀態(tài)，這種狀態(tài)不僅讓相關(guān)行政部門與經(jīng)辦機構(gòu)處于目標不明、業(yè)務(wù)紛爭、效率受損的處境，而且也導致了重復參保、資源浪費以及醫(yī)保治理中的一系列問題。

　　這些事實表明，盡管漸進改革的策略具有歷史的合理性，但客觀而論，這種策略同樣有著歷史的局限性。因為社會保障制度的核心使命與卓越功能，就是以確定的制度安排來應(yīng)對不確定的人生風險，只有制度定型才能解除人們的后顧之憂并提供穩(wěn)定的安全預期，如果這一制度總是處于試驗性的改革狀態(tài)，其本身的不確定性就會造成制度公信力下降，同時增加人們的不安全感與焦慮情緒，當前社會各界對社會保障領(lǐng)域的批評甚至不滿，就與總處在試驗狀態(tài)的改革方案結(jié)構(gòu)缺失、改革不同步及過度追求創(chuàng)新而不能理性地走向成熟、定型密切相關(guān)。

　　一方面，試點先行的前提是“摸著石頭過河”，是在并不十分明了改革目標指向的條件下自下而上推進的改革試驗，它既不可能有清晰的先進理念指導，也不可能有系統(tǒng)的、整體的、協(xié)同的頂層制度設(shè)計指導，而是屬于“邊施工、邊設(shè)計圖紙”，加之受地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)分割且差距巨大等宏觀環(huán)境因素的制約，在這種基礎(chǔ)上建構(gòu)的社會保障“大廈”必定屬于地基并不規(guī)整甚至存在質(zhì)量問題的“工程”。長期試點意味著結(jié)果可能是長期處于無所適從的境地。

　　另一方面，試點先行中由于缺乏中央政府的有力統(tǒng)籌，實踐中表現(xiàn)出來的就是地方創(chuàng)新過度，同一制度安排在各地的改革方案五花八門，許多方案都是基于地區(qū)分割、群體分割或者局限于當時的情形出發(fā)，從而表現(xiàn)出相當大的隨意性，甚至有的改革方案因人而異，因當?shù)仡I(lǐng)導人變換后改變態(tài)度或主張而異，這種改革創(chuàng)新的隨意性正是社會保障作為一種穩(wěn)定機制的“大敵”，其實踐后果就是為當前推進制度整合制造了重重障礙，導致時至今日各種制度還無法真正成熟、定型。

　　更為重要的是，持續(xù)20多年的試驗性改革，已經(jīng)形成了新的失衡的利益格局，并滋生了新的社會矛盾。例如，養(yǎng)老保險改革的不同步與地區(qū)分割，醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)分割與經(jīng)辦亂象，社會救助的群體分割與各種救助待遇的簡單疊加，社會福利服務(wù)的官民分割，以及隱藏在這些制度背后的責任不清、權(quán)益不公等等，已經(jīng)引起了諸多負面反映，批評之聲不絕于耳，這表明優(yōu)化現(xiàn)行制度安排具有緊迫性，而要真正矯正現(xiàn)行制度安排中的缺陷與不足，必然需要重新調(diào)整利益格局，以往的實踐經(jīng)驗證明，這種利益調(diào)整絕非易事。