作者：作者：教育部社會(huì)治理法治建設(shè)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)首席專家、國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究員、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授　徐漢明

　　黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》針對(duì)土地征收制度缺陷提出重大改革舉措,強(qiáng)調(diào)“縮小征地范圍,規(guī)范征地程序,完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”；“擴(kuò)大國有土地有償使用范圍,減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制,合理提高個(gè)人收益”；“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”。這對(duì)于破解土地征收制度缺陷難題,加快建立權(quán)利公平、規(guī)則公平、機(jī)會(huì)公平的體制機(jī)制,切實(shí)保障被征地農(nóng)民的生存權(quán)發(fā)展權(quán)權(quán)益,縮小城鄉(xiāng)居民收入分配差距,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化意義重大。

　　我國土地征收制度的由來與性質(zhì)

　　所謂土地征收制度,是指國家為了公共目的的需要,基于其領(lǐng)域范圍內(nèi)的統(tǒng)一管轄權(quán),依照一定的程序與補(bǔ)償方式,將農(nóng)民集體所有土地強(qiáng)制收歸國有,支付一定補(bǔ)償費(fèi),并確定給用地單位使用,而設(shè)立的相關(guān)權(quán)利與義務(wù)的制度安排。其功能作用是依照土地管理法律、行政法規(guī)與規(guī)章,調(diào)整國家、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和用地單位的土地利益關(guān)系。這種土地征收制度,是在總結(jié)征用制度運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)建的。1953年11月,政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》,其征用對(duì)象是個(gè)體農(nóng)民所有的土地。1958年1月,國務(wù)院發(fā)布了《國家建設(shè)征用土地辦法》,其征用對(duì)象是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有的土地。1982年5月,國務(wù)院發(fā)布了《國家建設(shè)征用土地條例》,征用對(duì)象是社區(qū)農(nóng)民集體所有的土地。1999年10月,國務(wù)院發(fā)布《報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查辦法》,就保護(hù)耕地,持續(xù)利用土地資源,依法、科學(xué)、集約、規(guī)范用地,占用耕地與補(bǔ)充耕地相平衡,保護(hù)國家建設(shè)用地等制定行政程序性審查規(guī)定。

　　2001年6月,國土資源部發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》,同年10月發(fā)布了《劃撥用地目錄》、《征用土地公告辦法》、《關(guān)于整頓和規(guī)范土地市場(chǎng)秩序的通知》、國土資源違法案件會(huì)審等“三項(xiàng)制度”。2008年11月,國土資源部就貫徹黨的十七屆三中全會(huì)關(guān)于土地征收制度改革精神,專門制發(fā)政策性文件,明確逐步縮小征地范圍,完善征地補(bǔ)償安置機(jī)制,經(jīng)省、市自治區(qū)政府批準(zhǔn)適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從而逐步建立起了土地征收、補(bǔ)償、評(píng)估、預(yù)審、審查、公告、監(jiān)督的制度體系及其建行機(jī)制。

　　我國土地征收制度運(yùn)行的狀況

　　從當(dāng)前我國土地征收制度運(yùn)行情況看,人地矛盾、違法用地、稽查不力、犯罪多發(fā)、土地質(zhì)量下降等突出問題亟待研究解決。

　　一、人地矛盾突出。中國人口占世界的22%,而擁有土地僅占世界的7%、耕地面積不到世界的10%。據(jù)統(tǒng)計(jì),1996年至2007年,全國耕地面積由19.51億畝減少到18.26億畝,12年間凈減少1.25億畝,平均每年凈減少1041.67萬畝。2011年至2020年的10年間,我國允許的耕地減少量最多為1300萬畝,平均到每年僅為130萬畝。守住耕地紅線的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度大,形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

　　二、違法用地突出。據(jù)統(tǒng)計(jì),全國土地違法案件數(shù)量之多、涉及面積之大、案值十分驚人。從立案情況看,違法用地案件主要集中在未經(jīng)批準(zhǔn)占地、買賣或非法轉(zhuǎn)讓土地、破壞耕地三個(gè)方面,三項(xiàng)立案數(shù)之和超過全部違法用地案件的90%、涉及面積將近占地總數(shù)的75%。尤其是未經(jīng)批準(zhǔn)占地,圈占耕地面積超過全部違法用地案件侵占耕地面積的七成,對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活的損害巨大。違規(guī)違法用地的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。據(jù)國土資源部公布的最新統(tǒng)計(jì)顯示,全國土地執(zhí)法“百日行動(dòng)”共清查三類土地違法案件3.17萬件,涉及土地336.4萬畝,其中“以租代征”1.87萬件,涉及土地面積32.1萬畝；圈占土地0.15萬件,涉及土地面積107.3萬畝:“未批先用”1.15萬件,涉及土地面積197萬畝。

　　三、土地稽查不力。從全國國土資源稽查土地違法案件查處情況看,在每年發(fā)現(xiàn)的數(shù)十萬件土地違法案件中,雖然大都立案查處,但絕大部分只作罰沒款處理,收回土地不足涉及面積的15%,受到黨政紀(jì)處分的較少,移送司法機(jī)關(guān)受刑事處分的更少。

　　四、涉地犯罪突出。在土地市場(chǎng)領(lǐng)域的犯罪,較為集中的是擾亂市場(chǎng)秩序罪、破壞環(huán)境資源保護(hù)罪、瀆職罪與貪污賄賂罪等。從檢察機(jī)關(guān)查辦涉地職務(wù)犯罪情況看,涉地職務(wù)犯罪主要發(fā)生在用地審批、土地流轉(zhuǎn)、征地拆遷安置補(bǔ)償、土地利用、土地執(zhí)法監(jiān)察等環(huán)節(jié)。

　　五、土地質(zhì)量下降。土地的開發(fā)和利用應(yīng)當(dāng)科學(xué)、合理、嚴(yán)格依照土地利用規(guī)劃進(jìn)行,違法控制和利用土地不僅影響土地利用規(guī)劃實(shí)施的具體實(shí)際,破壞法律的嚴(yán)謹(jǐn)運(yùn)行,同時(shí)會(huì)造成土地質(zhì)量的下降,破壞土地資源的可持續(xù)開發(fā)利用。隨著城鎮(zhèn)化擴(kuò)張進(jìn)程的加快,被征收和占用的優(yōu)質(zhì)土地越來越多,使得土地平均質(zhì)量逐漸下降。針對(duì)我國土地質(zhì)量下降等問題,可通過采取嚴(yán)格舉措防止“占優(yōu)補(bǔ)劣”的情況出現(xiàn)、劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)、提高城市土地集約利用率挖掘現(xiàn)有存量建設(shè)用地的利用效率、嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總規(guī)劃實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)發(fā)展等一系列措施加以解決。

　　黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》針對(duì)土地征收制度缺陷提出了重大改革舉措,強(qiáng)調(diào)“縮小征地范圍,規(guī)范征地程序,完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”等。這對(duì)于破解土地征收制度缺陷難題,加快建立權(quán)利公平、規(guī)則公平、機(jī)會(huì)公平的體制機(jī)制,切實(shí)保障被征地農(nóng)民的生存權(quán)發(fā)展權(quán)權(quán)益,縮小城鄉(xiāng)居民收入分配差距,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化意義重大