作者：作者：教育部社會治理法治建設創新團隊首席專家、國家司法文明協同創新中心研究員、中南財經政法大學教授　徐漢明

　　黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》針對土地征收制度缺陷提出重大改革舉措,強調“縮小征地范圍,規范征地程序,完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”；“擴大國有土地有償使用范圍,減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益”；“建立城鄉統一的建設用地市場,在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價；完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。這對于破解土地征收制度缺陷難題,加快建立權利公平、規則公平、機會公平的體制機制,切實保障被征地農民的生存權發展權權益,縮小城鄉居民收入分配差距,推進城鄉一體化,加快實現農業工業化、城鎮化和現代化意義重大。

　　我國土地征收制度的由來與性質

　　所謂土地征收制度,是指國家為了公共目的的需要,基于其領域范圍內的統一管轄權,依照一定的程序與補償方式,將農民集體所有土地強制收歸國有,支付一定補償費,并確定給用地單位使用,而設立的相關權利與義務的制度安排。其功能作用是依照土地管理法律、行政法規與規章,調整國家、農民集體經濟組織、農民和用地單位的土地利益關系。這種土地征收制度,是在總結征用制度運行經驗與教訓的基礎上創建的。1953年11月,政務院發布了《關于國家建設征用土地辦法》,其征用對象是個體農民所有的土地。1958年1月,國務院發布了《國家建設征用土地辦法》,其征用對象是農業生產合作社所有的土地。1982年5月,國務院發布了《國家建設征用土地條例》,征用對象是社區農民集體所有的土地。1999年10月,國務院發布《報國務院批準的建設用地審查辦法》,就保護耕地,持續利用土地資源,依法、科學、集約、規范用地,占用耕地與補充耕地相平衡,保護國家建設用地等制定行政程序性審查規定。

　　2001年6月,國土資源部發布了《建設項目用地預審管理辦法》,同年10月發布了《劃撥用地目錄》、《征用土地公告辦法》、《關于整頓和規范土地市場秩序的通知》、國土資源違法案件會審等“三項制度”。2008年11月,國土資源部就貫徹黨的十七屆三中全會關于土地征收制度改革精神,專門制發政策性文件,明確逐步縮小征地范圍,完善征地補償安置機制,經省、市自治區政府批準適當提高征地補償標準。從而逐步建立起了土地征收、補償、評估、預審、審查、公告、監督的制度體系及其建行機制。

　　我國土地征收制度運行的狀況

　　從當前我國土地征收制度運行情況看,人地矛盾、違法用地、稽查不力、犯罪多發、土地質量下降等突出問題亟待研究解決。

　　一、人地矛盾突出。中國人口占世界的22%,而擁有土地僅占世界的7%、耕地面積不到世界的10%。據統計,1996年至2007年,全國耕地面積由19.51億畝減少到18.26億畝,12年間凈減少1.25億畝,平均每年凈減少1041.67萬畝。2011年至2020年的10年間,我國允許的耕地減少量最多為1300萬畝,平均到每年僅為130萬畝。守住耕地紅線的目標實現難度大,形勢十分嚴峻。

　　二、違法用地突出。據統計,全國土地違法案件數量之多、涉及面積之大、案值十分驚人。從立案情況看,違法用地案件主要集中在未經批準占地、買賣或非法轉讓土地、破壞耕地三個方面,三項立案數之和超過全部違法用地案件的90%、涉及面積將近占地總數的75%。尤其是未經批準占地,圈占耕地面積超過全部違法用地案件侵占耕地面積的七成,對農業生產、農村發展和農民生活的損害巨大。違規違法用地的形勢依然嚴峻。據國土資源部公布的最新統計顯示,全國土地執法“百日行動”共清查三類土地違法案件3.17萬件,涉及土地336.4萬畝,其中“以租代征”1.87萬件,涉及土地面積32.1萬畝；圈占土地0.15萬件,涉及土地面積107.3萬畝:“未批先用”1.15萬件,涉及土地面積197萬畝。

　　三、土地稽查不力。從全國國土資源稽查土地違法案件查處情況看,在每年發現的數十萬件土地違法案件中,雖然大都立案查處,但絕大部分只作罰沒款處理,收回土地不足涉及面積的15%,受到黨政紀處分的較少,移送司法機關受刑事處分的更少。

　　四、涉地犯罪突出。在土地市場領域的犯罪,較為集中的是擾亂市場秩序罪、破壞環境資源保護罪、瀆職罪與貪污賄賂罪等。從檢察機關查辦涉地職務犯罪情況看,涉地職務犯罪主要發生在用地審批、土地流轉、征地拆遷安置補償、土地利用、土地執法監察等環節。

　　五、土地質量下降。土地的開發和利用應當科學、合理、嚴格依照土地利用規劃進行,違法控制和利用土地不僅影響土地利用規劃實施的具體實際,破壞法律的嚴謹運行,同時會造成土地質量的下降,破壞土地資源的可持續開發利用。隨著城鎮化擴張進程的加快,被征收和占用的優質土地越來越多,使得土地平均質量逐漸下降。針對我國土地質量下降等問題,可通過采取嚴格舉措防止“占優補劣”的情況出現、劃定農業保護區、提高城市土地集約利用率挖掘現有存量建設用地的利用效率、嚴格執行土地利用總規劃實現土地資源可持續發展等一系列措施加以解決。

　　黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》針對土地征收制度缺陷提出了重大改革舉措,強調“縮小征地范圍,規范征地程序,完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”等。這對于破解土地征收制度缺陷難題,加快建立權利公平、規則公平、機會公平的體制機制,切實保障被征地農民的生存權發展權權益,縮小城鄉居民收入分配差距,推進城鄉一體化,加快實現農業工業化、城鎮化和現代化意義重大