作者：中國現代國際關系研究院信息與社會發展研究所　李艷

　　隨著各國對互聯網發展的戰略重視程度加深，國際社會各方圍繞所謂網絡空間“治理權”的斗爭日趨激烈，但美歐等西方國家，尤其是美國，憑借技術、資源與機制優勢，強力維護“私營部門為主導，美政府一家獨大”的既得利益治理格局。2013年6月，“斯諾登事件”似乎提供了一個新的契機，各國“治理權”意識空前高漲，國際互聯網治理領域大事不斷，國際社會掀起新一輪治理熱潮。

　　2013年9月，巴西總統羅塞夫在聯合國大會上措辭嚴厲地譴責美國家安全局(NSA)的監控行為；10月，包括互聯網名稱與數字地址分配機構(ICANN)、互聯網工程任務組IETF、互聯網社會、萬維網協會(W3C)以及五大區域性互聯網地址注冊機構等在內的國際重要互聯網機構聯合發布“蒙得維得亞”聲明，共同譴責NSA，呼吁實現ICANN與IANA功能的“全球化”；同月，ICANN主席杰哈德親赴巴西，與羅塞夫總統共商治理改革大計，決定共同舉辦“互聯網治理未來之全球多利益攸關方大會”(巴西大會)；2014年3月，美政府宣布擬移交互聯網管理權，引起國際社會各方強烈反響；2014年4月23－24日，備受全球矚目的“巴西大會”召開。此次會議吸引了來自97個國家的1480名代表與會，77個國家派出部長級代表團，來自46個國家的代表共提交了188份政策建議，在此基礎上，會議發表了《網絡世界多利益攸關方聲明》，推出所謂未來互聯網治理“全球原則”與“路線圖”。接下來，國際電信聯盟(ITU)全權大會亦將于10月在韓國釜山召開，該會旨在繼續2012年底迪拜大會議程，繼續拓展ITU在互聯網治理中的作用。在這股熱潮中，國際治理形勢出現了一些顯著的變化。

　　首先，傳統治理陣營出現松動。一直以來，國際互聯網治理領域有兩大陣營，一是以美歐等國以及主要國際互聯網治理機構等私營部門共同組成的所謂“多利益攸關方陣營”；二是以中、俄、巴西、南非、阿拉伯等新興國家為代表的廣大發展中國家組成的所謂“主權陣營”。前者作為現有治理格局的締造者與既得利益者，一向強力維護現有治理機制；后者為切實參與治理進程，促進治理格局的公平、公正，主張在聯合國等相關國際框架下實施綜合治理。“斯諾登事件”使美國一直以來以“自由”、“穩定”為名，反對所謂政府介入互聯網治理的“雙重標準”暴露無遺，包括美傳統盟友，如歐盟等國在內的各國對“治理權”直接關系國家網絡安全與網絡空間利益維護的認識更加深刻，重塑治理格局，分享治理權的決心更加堅定。美歐陣營內部亦出現離心傾向，歐委會明確提出為確保網絡安全，將力爭與美分享互聯網治理權，并將未來兩年作為重新劃定互聯網治理版圖的關鍵期；包括ICANN在內的主要國際互聯網治理機構聯合發布“蒙得維得亞”聲明，充分表明，這些機構為維護其國際合法性，刻意拉開與美政府之間的距離。ICANN甚至主動尋求與“主權陣營”巴西政府的合作。國際互聯網治理專家米爾頓穆勒據此稱：“互聯網治理領域，一些有著潛在重大長遠影響的重新結盟已然出現。”

　　其次，ICANN全球化成為改革要務。當前，在各種治理平臺與國際場合，國際社會各方均將ICANN全球化問題納入會議議程。明面上是因為ICANN合同明年將到期，而美已于3月份放出“放權”信號，ICANN亦宣稱將ICANN與IANA功能全球化作為機構改革之要務；但深層原因是因為經過“斯諾登事件”，各國再次深刻認識到改變美國單獨控制ICANN的重要性與緊迫性。實際上，ICANN國際化問題即ICANN的合法性問題一直就是治理領域的頭號難題。互聯網治理發展伊始，國際社會各方就深諳互聯網資源分配與管理權的重要性。正如Kenneth Neil Cukier所言：“‘互聯網治理’雖然會呈現公共政策的特點，但其本質上仍是‘互聯網技術功能的協調’，其治理核心包括四方面：域名、IP地址、協議和根服務器。控制這四方面就控制了互聯網，就如同掌握了一國中央銀行和掌控了該國的貨幣供應。”從這個意義上講，基礎網絡資源的管理分配權與技術標準的制定權，是國際互聯網治理最基本也是最重要的權利，它從根本上決定了國際互聯網治理的話語權與主導權掌握在誰手中。因此，從一開始的IFWP進程，國際社會就致力于建立一個能夠得到世界范圍認可，具有公開合法性的機制框架，發揮國際互聯網功能協調中心的重要作用，但這一愿望在美國的一手策劃下落空。最終仍是按照美國政府的既定思路，政府與后來的ICANN Very Sign公司間以合同協議的方式，形成了一個看似由私營部門主導，實則美國政府具有決策影響力的“治理模式”。在隨后的WSIS進程中，國際社會繼續挑戰這種狀況，WSIS進程之初，幾乎所有人都表示強烈反對，但美國憑借資源、技術與機制優勢，運用外交手段成功說服歐、日等盟國在最后關頭改變立場，使得WSIS進程最終承諾維持ICANN現狀。此次，各國認識到，歷史不能再重演，必須拿出“實際行動與措施”解決這一根本性問題。為此，我國已明確提出ICANN應終止與美政府的“合同關系”；英國建議為徹底消除美國對ICANN的影響，應將ICANN總部從美國遷至日內瓦；歐盟還制定出詳盡的ICANN全球化“時間表”。

　　第三，政府間國際組織著力強化互聯網治理功能。眾所周知，在所有力圖在互聯網治理中發揮作用的國際組織中，ITU無疑走在最前列。ITU憑借其組織WSIS進程的契機，為其“涉足”互聯網治理事務打好前戰，并很有預見性地成立了WSIS論壇，自2006－2013年，每年舉行一次，不斷為其參與治理事務拓展空間；2012年，更是借迪拜大會修改國際電信規則條約之機，進一步擴大其合法性。今年10月即將舉行的ITU全權大會將繼續秉持迪拜大會精神，致力于在治理領域發揮更大作用。此外，聯合國亦在積極推進互聯網治理論壇(IGF)的改革。IGF作為最為重要的治理國際對話與交流平臺，它在促進共識，推進治理中發揮了重要作用。但它從未被賦予任何形式的基本權力，從某種意義上講，作為一個組織松散的、議題分散的國際論壇，它存在的“象征”意義遠大于實際效果。為改變這一狀況，聯合國正在擬定相關改革措施，計劃將IGF改造成具有實際治理功能的平臺，具體措施將于2015年出臺。與此同時，為配合相關進程，聯合國與ITU還共同推動“WSIS＋10”議程，旨在通過對WSIS十年進程的回顧，重新梳理治理領域的成果與問題，找到未來治理改革的重心與方向。

　　鑒于種種形勢，有專家斷言：“未來兩年將成為重塑互聯網治理版圖的關鍵期”。國際互聯網治理發展正處在新的歷史契機。但在看到契機的同時，必須看到新契機帶來的新挑戰與新困難。

　　首先，各國“治理權”意識增強導致的國際協調難度增大。事實上，隨著各國“治理權”意識的增強，在過去的十年里，國際互聯網治理領域出現了很多不同國家和地區不同層級的互聯網治理議程與論壇，這一方面雖然反映了各方對治理問題的重視，但另一方面也反映出各方試圖通過自己的“議程設置”來提升話語權和影響力，從而導致治理議題的分散，治理資源與力量的分散。如英國自2011年發起的“倫敦議程”旨在將所謂“政策圈”帶入治理進程，解決“規范網絡空間國家關系的行為準則”；而同年12月在海牙成立的“自由在線聯盟”，將網絡自由與人權作為國際合作的首要議題等。綜合各類治理平臺，總體呈現熱鬧景象，但缺乏共同、具體的目標，缺乏就“關鍵問題”主動協調立場，達成共識，即便是有，往往也是重“宣誓”與“表態”，實際措施與成果有限。尤其是當前形勢發展更加劇了這一態勢。縱觀巴西大會上各國推出的所謂國際治理“原則”、機制建設“路線圖”和機構改革“時間表”，不難發現，基于不同國情考慮，不同的利益訴求與核心關鍵導致的理念沖突與政策分歧顯而易見。

　　其次，治理陣營的新變動帶來治理力量格局的新變數。首先，歷史經驗告訴我們，美歐間的“離心”傾向很有可能仍是“內部”分歧。歐洲各國的最終目標是最大程度地與美“分享治理權”，而非讓其他國家，尤其是非西方國家“受惠”，他們之間仍易達成利益交換與妥協。正如WSIS進程中，歐洲各國最終立場的轉變與妥協；其次，原有的發展中國家陣營或受到不同程度的沖擊。如巴西政府，作為傳統主權陣營，其近期與ICANN的頻繁互動與強力作為，在某種程度上，也反映出其尋求新突破，尋找新“結盟”的傾向。可以預見，今后治理博弈形勢將更加復雜多變。

　　此外，治理機制改革要取得實質突破仍面臨巨大阻力。必須正視美國不可能坐視“大權旁落”的現實。所謂“放權”ICANN無非兩種可能：一是“緩兵之計”，在緩解壓力的同時，試探各方反應，再出手反制，確保其對ICANN全球化進程影響的最大化；二是“釜底抽薪”，ICANN說到底只是替美國政府管理網絡資源的“承包商”，一旦ICANN全球化進程脫離美國掌控范圍，尤其是無法確保美國核心利益，不排除其另尋“合同承包商”的可能。因此，如果ICANN全球化進程無法確保核心網絡資源“受制于人”的問題得以根本解決，即使政府間治理平臺得以搭建，國際社會各方仍缺乏必要的“籌碼”與美國真正分享治理權。

　　因此，也有專家擔憂，此次治理熱潮很可能是一次“歷史的循環”。這種擔憂絕不是無中生有，如果熟悉國際互聯網治理進程，此輪治理熱潮很容易讓人回想起十年前的WSIS進程，無論是從國際參與的規模與聲勢，還是從關鍵議題的設置，二者實際上是有著驚人的相似之處。實際上，當前所謂核心議題，尤其是關于“美國單獨控制ICANN”的問題以及“國際機制框架的建設”問題，均是當年WSIS進程的遺留問題，這么多年沒能得以解決充分說明其難度之大。如若這些關鍵問題仍無法取得實質突破，那么用米爾頓穆勒的話來說，那么此次治理熱潮只能是另一個“繼續確認并強化現狀的偽革命。”事實上，備受矚目的巴西大會或多或少印證了這一擔憂。從巴西大會的成果來看，會前預想的突破并未發生，首先，此次會議推出的原則與政府主張“均無約束力”，旨在提供建設性參考；其次，《聲明》中有關ICANN改革問題十分籠統而模糊，只停留在ICANN全球化進程應向各方開放，而未任何具體舉措；另外，機制建設中各方職責問題，即治理中政府、私營部門與公民社會的定位與職責分工在WSIS事隔十年后，再次作為遺留問題被列入“需進一步探討”的議題。

　　因此，在筆者看來，要想取得實質突破必須轉變思維，以更加務實的視角推進治理改革。在原則性宣誓與共識性表態的同時，當務之急是要找到一個核心切入點，“以點帶面”切實推進改革進程。當前形勢下，ICANN全球化無疑就是一個很好的“點”。一方面ICANN全球化已是各國基本共識，這為進一步合作提供良好的前提條件；另一方面ICANN涉及最基本網絡資源的分配與管理權，將其作為突破領域無疑最有可能形成各方合力，在推進進程中既能探索新的合作方式與機制，亦能形成良好的示范效應，為今后改革的進一步拓展奠定良好的基礎。接下來，各方要做的就是應對ICANN全球化的具體實現途徑，充分協調立場，達成共識。將工作重心從“切斷ICANN與美政府關系”進一步向“打破美國對核心網絡資源的實際壟斷”推進，為進一步分享“治理權”爭取必要的“籌碼”。與此同時，還要就美可能的各種反制措施以及ICANN的發展前景，進行充分的交流，協調立場并商討預案。

　　綜上所述，當前國際互聯網治理確實處在重要歷史發展期，相較于十年前，互聯網發展態勢、各國理念認識與治理水平已發生巨大變化。而此輪治理熱潮最終是會成為歷史的循環還是歷史的契機，完全取決于國際社會致力于“重塑”格局的各方力量能否吸取經驗，采取更加務實的措施，找到突破口。這將成為此次發展契機成功轉化為實質性突破的關鍵之所在。