作者：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院、武漢大學(xué)地方政府與公共事務(wù)研究中心李和中

　　法治政府的要義在于規(guī)范與約束政府權(quán)力，將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)“法治”的籠子里，即“依法全面履行政府職能。完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。其目的是通過法律制度為政府權(quán)力的運(yùn)行劃定紅線，杜絕權(quán)力尋租，實(shí)現(xiàn)廉潔高效政府。為此，在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中，把“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”列為法治政府建設(shè)的首要任務(wù)。

　　24字明確法治政府內(nèi)涵

　　積極有效地承載法律旺盛生命力的政府必定是一個(gè)法治政府。《決定》給這樣的法治政府予以24個(gè)字的具體描述，即“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信”。這24字的定語(yǔ)不僅明確了法治政府的職責(zé)內(nèi)涵，也揭示了法治政府的內(nèi)在品質(zhì)，成為中國(guó)特色社會(huì)主義“法治政府”的建設(shè)目標(biāo)。

　　法治政府應(yīng)是政府將決策到執(zhí)行及監(jiān)督的整個(gè)過程都納入法制化軌道，權(quán)利與責(zé)任緊密相聯(lián)，集廉潔政府、有限政府、誠(chéng)信政府、責(zé)任政府于一身，并用法律加以固定的政府。其關(guān)鍵是要推進(jìn)政府法制建設(shè)，建立健全政府行政的法律依據(jù)和督促政府依法行政的法律制度。

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治統(tǒng)一

　　執(zhí)政黨、政府及法制三大板塊的“互助機(jī)制”問題，是建設(shè)法治中國(guó)最核心的重點(diǎn)。

　　堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的首要原則。《決定》指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治是一致的。社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。”黨對(duì)法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)地位是毫無(wú)疑義的。但是，黨不斷鞏固和完善政治領(lǐng)導(dǎo)地位與功能，還應(yīng)該實(shí)現(xiàn)向“服務(wù)型”執(zhí)政黨的功能轉(zhuǎn)型，這是在新的歷史條件下對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的時(shí)代性定位。具體而言有以下方面。

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)并不意味著黨可以凌駕于法律之上。相反，作為社會(huì)主義法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、實(shí)踐者，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，嚴(yán)格按照憲法和法律治國(guó)理政，黨員必須遵守國(guó)家的法律法規(guī)。各級(jí)政府必須轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式，提高科學(xué)行政、民主行政、依法行政水平，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化。這深刻體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)又適應(yīng)法治規(guī)范要求的辯證統(tǒng)一關(guān)系。為此，所有黨員，尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要對(duì)法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)并不意味著在黨與政府的關(guān)系上“以黨代政”，即黨不能對(duì)政府的工作越俎代庖。相反，黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在黨通過綱領(lǐng)、路線、方針、政策來總攬政府工作。保證黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志，并通過各級(jí)政府機(jī)關(guān)實(shí)實(shí)在在的工作實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。也就是說，黨的依法執(zhí)政是通過政府的依法行政來實(shí)現(xiàn)的。

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)并不意味著在黨的政策與法律的關(guān)系上“以政代法”，即用黨的政策代替國(guó)家法律。黨的政策和國(guó)家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的。因此，要發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)黨的政策和國(guó)家法律互聯(lián)互動(dòng)，把黨的政策制定同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來。

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證。法律制度屬于國(guó)家制度，是國(guó)家制定或認(rèn)可并得到國(guó)家強(qiáng)制力保障的、反映全體人民共同意志的制度；中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)則是由黨制定的，反映的是黨的意志，受到黨的章程和紀(jì)律的保證。從這個(gè)意義上說，黨內(nèi)法規(guī)是黨實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政的保證。因此，要運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)保障并促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)。

　　權(quán)力清單厘清法定權(quán)力

　　法治政府是全體人民的共同愿望，依法行政也一直是黨的努力方向，但是實(shí)踐中由于政府權(quán)力的邊界模糊，權(quán)力行使具有隨意性，各種潛規(guī)則、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象屢禁不止。其中一些極端案例不僅嚴(yán)重破壞社會(huì)公平正義，削弱了政府的行政基礎(chǔ)，甚至引發(fā)過不同規(guī)模的群體性事件，直接威脅社會(huì)安全穩(wěn)定。以權(quán)力清單形式對(duì)各項(xiàng)權(quán)力的邊界進(jìn)行明確規(guī)定，不僅對(duì)權(quán)力越界行為有了抵制、制約、監(jiān)督、查辦、懲處的明確標(biāo)準(zhǔn)，能有效減少各種權(quán)力越界行為，維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性，而且給包括市場(chǎng)行為在內(nèi)的各種社會(huì)行為在邊界之內(nèi)和底線之上留下了必要的活動(dòng)空間，有利于公民遵紀(jì)守法和市場(chǎng)主體依法經(jīng)營(yíng)。

　　作為一種法治性授權(quán)機(jī)制，權(quán)力清單要求對(duì)政府事務(wù)的辦理流程、相關(guān)的法律依據(jù)、需要提交的證據(jù)材料、崗位的權(quán)責(zé)范圍以及獎(jiǎng)懲措施作出非常具體的規(guī)定，這無(wú)疑是我國(guó)政府內(nèi)部管理的一場(chǎng)革命，將使公職人員的工作作風(fēng)和政府的工作效率產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。權(quán)力清單制度建設(shè)的主要目的是，按照建立“有限、有為、有效”的法治政府要求，梳理部門職責(zé)，分析履職情況，研究提出職權(quán)清理意見，編制部門權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程圖，建立健全事中、事后監(jiān)管制度，并依法向社會(huì)公布權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程。因此，從政府權(quán)力清單制度的構(gòu)建來看，其邏輯思路是全面梳理職權(quán)、大力簡(jiǎn)政放權(quán)、公開權(quán)力清單，實(shí)現(xiàn)政府自上而下的“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)”。

　　1.“清權(quán)”：全面梳理職權(quán)。在對(duì)應(yīng)法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，政府部門根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定”（定機(jī)構(gòu)、定職能和定編制）規(guī)定，對(duì)本部門主要職責(zé)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)行全面梳理，將每一項(xiàng)職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化為具體的職權(quán)事項(xiàng)，按照行政權(quán)力類別劃分標(biāo)準(zhǔn)，逐條逐項(xiàng)分類登記部門職權(quán)。尤其是重點(diǎn)梳理直接面向公民、法人和其他組織的職權(quán)事項(xiàng)，確保部門職權(quán)事項(xiàng)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性。

　　2.“減權(quán)”：大力簡(jiǎn)政放權(quán)。根據(jù)行政權(quán)力的梳理情況，對(duì)每一項(xiàng)權(quán)力的法律依據(jù)、行使程序、運(yùn)行績(jī)效及權(quán)責(zé)一致情況進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，按照職權(quán)法定、簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的要求，研究提出職權(quán)清理的具體意見。包括哪些可以取消、哪些可以下放給下級(jí)政府、哪些可以交給事業(yè)單位、哪些可以轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織等，以及取消轉(zhuǎn)移下放的具體措施，確保“該放的權(quán)，堅(jiān)決放開放到位”。同時(shí)，按照“該管的事必須管住管好”的要求，進(jìn)一步明確本部門應(yīng)該管、必須管的工作職責(zé)，對(duì)其中相同或相近的職權(quán)進(jìn)行整合歸并，合理調(diào)整履職方式，優(yōu)化管理服務(wù)手段。

　　3.“制權(quán)”：公開權(quán)力清單。權(quán)力清單制度建設(shè)要做好兩項(xiàng)工作：一是公開權(quán)力及其運(yùn)行流程。對(duì)保留的權(quán)力事項(xiàng)，按照規(guī)定的格式和體例形成權(quán)力清單，編制權(quán)力運(yùn)行流程圖，建立健全事中、事后監(jiān)管制度，經(jīng)同級(jí)政府確認(rèn)后，向社會(huì)公布部門行使的行政權(quán)力的名稱編號(hào)、實(shí)施依據(jù)、實(shí)施機(jī)構(gòu)等信息，并依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。二是強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督。建立權(quán)力清單和運(yùn)行流程動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，定期修改完善，并按程序確認(rèn)公布。