作者：中央黨校教授 辛鳴

　　現在，社會上有些人不管碰到什么問題，總要歸結到制度體制上，“體制障礙”“制度缺陷”成了他們推脫責任的擋箭牌。崇尚制度、相信制度是對的，這也是現代社會文明進步的標志，但崇尚不能變為崇拜，相信不能變為迷信。動輒就把制度當作“替罪羊”，是在推卸作為制度主體的人的責任，指望制度包打天下更是不切實際的懶漢思維，在實踐中不利于制度建設。

　　古語講“徒法不足以自行”，制度同樣如此。任何制度要起作用、要發揮功能，都離不開作為制度主體的人的參與配合。沒有相應的制度意識及社會氛圍，沒有人的接受、認同、遵循，制度就是一紙空文，就是沒牙的老虎。這些年，我們的制度制定了不少，從宏觀的基礎性制度到微觀的條例章程，大到國家社會層面的制度安排，小到鄰里家庭的公約守則，可謂涉及方方面面，但許多制度作用的發揮并不盡如人意，有些制度甚至名存實亡。制度哲學把這種現象叫“制度空轉”：看起來制度在那里努力地做功，但就是對現實社會產生不了影響，因為沒有人在意它、維護它，更沒有人遵守它。

　　也許有人會說，制度就是剛性規范，只要我們把制度內容寫得明明白白，把制度條文定得沒有漏洞，做到科學嚴密，怎么會有人敢公然挑戰制度的權威？從道理上講，此話不假，但就制度運行的歷史與現實來看，這實在是一廂情愿。

　　其實，人與制度的博弈貫穿人類社會制度演化的全過程。在遵守制度中對付制度，在既定制度框架下琢磨趨利避害的策略，運用正當合法的程序讓制度變革導向有利于自己的軌道等等，這些行為都是現實社會中制度演化運行的常態。我們經常聽到的一些民間俗語，像“上有政策，下有對策”“見了黃燈趕快走，遇到紅燈繞著走”等等，其實就是對客觀存在的人與制度博弈關系的形象表達。

　　退一步講，就算人們主觀上真想不折不扣遵守制度，不去打什么“擦邊球”，不去刻意“鉆制度的空子”，也會發現制度事實上是有“邊”的，制度不可能沒有“空子”。所謂制度，“制”是邊界，“度”是空間。任何制度都有它的適用范圍、所屬領域，越出邊界就不起作用，也起不了作用。比如，制度可以規范人們的行為、協調人們的利益關系甚至確定人們的地位高下，但面對人們的偏好、感情、信仰等這些“超理性”的問題只能保持沉默，硬去干預反而會添亂；又如，不能用美國法律管制中國事務，也不能用黨紀要求普通群眾，明朝的尚方寶劍斬不了清朝的官等。這些都是制度常識。

　　至于“度”，更是制度的本質屬性。制度可以細化，但不可能無限細化。即使把制度設計得再嚴密、把制度的籬笆扎得再緊，制度的自由裁量空間依然存在、也必須存在。遵守制度時選擇上限還是下限，偏左一點還是靠右一些，不同的選擇會產生不同的制度績效。類似的行為累積起來，天長日久，結果就會有天壤之別。

　　制度是有成本的，制度的實現需要消耗資源，需要配套條件，如果所有這些投入超過該制度所能產生的績效，這一制度就會得不償失；還有，制度必然烙有深深的時代印記，超越社會發展階段“早產”或滯后社會發展階段“賴場”都會給社會帶來鬧劇以至悲劇；至于說制度異化，更是制度的一大隱痛，最為大家所熟悉的例證就是“潛規則”。當現實生活中“潛規則”大行其道、受人追捧，“顯規則”退隱式微甚至遭人恥笑時，制度就走向了自己的對立面。

　　為了解決這類問題，制度經濟學把意識形態引入制度，并作為制度的重要組成部分。很多人對此不理解。制度是明明白白的條文規則，意識形態是看不見摸不著的觀念思想，怎么能把風馬牛不相及的兩者合到一塊？其實，這是對制度運行及其發展規律的深刻認知。制度是看得見的意識形態，意識形態是看不見的制度。有了對制度權威的認同，就會從心所欲不逾矩；有了對制度價值的共識，面對制度的自由裁量空間就不會“過”也不會“不及”，甚至當碰到制度不完善或有缺陷時還會按照制度的價值導向自覺救場補臺。

　　指出制度的局限及其困境，絕非貶低制度、不信任制度，而是為了消除迷信、走出誤區，還制度以本來面目，給制度以準確定位，讓制度做它該做和能做的事。只有這樣，才能真正建設好制度、發揮好制度的作用。我們應把制度變革與發展看作一個大的系統工程，既重視作為制度客體的規則內容的科學化，也關注作為制度主體的人的意識培育，還要營造崇尚制度的社會氛圍。三管齊下，各司其職，相得益彰，制度建設才能取得明顯成效。