作者:中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所 張展新　王一杰

　　近來,農(nóng)民工市民化的研討集中到兩大思路,這就是逐步放開城鎮(zhèn)落戶和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。當(dāng)前,一個(gè)緊迫課題是比較兩大思路的優(yōu)劣,探討政策選擇與配套。放寬城鎮(zhèn)落戶和促進(jìn)公共服務(wù)均等,哪一個(gè)應(yīng)當(dāng)是主導(dǎo)?這是農(nóng)民工市民化方略設(shè)計(jì)的基本問題,關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化的成效,需要審慎、全面的思考。

　　按“人頭”推進(jìn)與按權(quán)利推進(jìn)

　　放寬城鎮(zhèn)落戶和促進(jìn)公共服務(wù)均等的立意都是推動(dòng)農(nóng)民工市民化,但二者的作用方式不同。放寬城鎮(zhèn)入戶將使一些農(nóng)民工取得流入地的城市戶口,從而獲得城市居民享有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利。這里,農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變是一次到位的,這種市民化的標(biāo)識(shí)即為身份的轉(zhuǎn)變,從戶籍意義上獲得市民身份。但是,每次落戶的只能是少數(shù)人,大多數(shù)農(nóng)民工要長期等待。因此,這是按“人頭”推進(jìn)的農(nóng)民工市民化。與之不同的是,基本公共服務(wù)均等化是按照權(quán)利推進(jìn)的市民化:如果某項(xiàng)公共服務(wù)實(shí)行本地居民和外來人口的無差異政策,就本項(xiàng)公共服務(wù)而言,農(nóng)民工獲得了與城市居民同等的權(quán)利。基本公共服務(wù)均等化的著眼點(diǎn)不是將農(nóng)民工個(gè)體一次性的完成市民化,而是將2.5億農(nóng)民工的權(quán)利地位向城市居民逐漸靠攏。

　　放寬落戶和服務(wù)均等化都與戶籍制度有關(guān),但這兩個(gè)關(guān)系有很大不同。放寬城鎮(zhèn)入戶的各類試驗(yàn)常常被冠以戶籍制度改革之名,但是這類措施并不觸動(dòng)現(xiàn)行戶籍制度的核心——戶籍身份與公共福利的聯(lián)系,而是在城市落戶的門檻和操作環(huán)節(jié)上做文章。放寬城鎮(zhèn)入戶的一些做法,如積分落戶制,是以城市戶籍的現(xiàn)有福利價(jià)值為基礎(chǔ)。僅僅屬于“新瓶裝舊酒”,本質(zhì)上來講與原來的二元戶籍制度并無太大區(qū)別?；竟卜?wù)均等化從表面上看,似乎與戶籍制度無關(guān),因?yàn)檫@并不改變外來人口的戶籍身份。但是,均等化措施無疑是廣義的戶籍制度改革:把依附在城市戶籍身份上的基本保障和福利逐漸剝離,使其走向社會(huì)化,這也是城市戶籍身份“貶值”的過程。放寬城鎮(zhèn)入戶影響戶籍管理的技術(shù)層面,而基本公共服務(wù)均等化構(gòu)成了對現(xiàn)行戶籍福利制度框架的實(shí)質(zhì)性沖擊。

　　在以往,放松城鎮(zhèn)戶籍的改革以地方為主,而基本公共服務(wù)均等化是由中央政府主導(dǎo)。中央政府在20世紀(jì)80年代曾一度主導(dǎo)全國戶籍改革,開了一些“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策口子。自90年代起,放松城鎮(zhèn)戶籍的重心轉(zhuǎn)向地方,一些城市出現(xiàn)“藍(lán)印戶口”,作為一條滿足部分農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非的路徑。“藍(lán)印戶口”于1992年開始出現(xiàn),但從全國范圍來看,“藍(lán)印戶口”發(fā)展得并不平衡。在實(shí)踐層面,藍(lán)印戶口持有者更像是臨時(shí)居民或預(yù)備居民,從制度層面并未真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非。藍(lán)印戶口持有者享受不到城市戶口持有者所享受的權(quán)利,因此會(huì)帶來新的身份差別和歧視的問題。中央主管部門牽頭的改革,例如小城鎮(zhèn)戶改,推進(jìn)過程實(shí)際上也為地方所左右。與放寬城鎮(zhèn)入戶的地方改革不同,2000年以后基本公共服務(wù)均等化的重大舉措,都是中央政府發(fā)動(dòng)、在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施的。例如,廢除歧視農(nóng)民工的部門和地方法規(guī)、政策,《勞動(dòng)合同法》立法等。