作者:中國社會科學院人口與勞動經濟研究所 張展新　王一杰

　　近來,農民工市民化的研討集中到兩大思路,這就是逐步放開城鎮落戶和推進基本公共服務均等化。當前,一個緊迫課題是比較兩大思路的優劣,探討政策選擇與配套。放寬城鎮落戶和促進公共服務均等,哪一個應當是主導?這是農民工市民化方略設計的基本問題,關系到新型城鎮化的成效,需要審慎、全面的思考。

　　按“人頭”推進與按權利推進

　　放寬城鎮落戶和促進公共服務均等的立意都是推動農民工市民化,但二者的作用方式不同。放寬城鎮入戶將使一些農民工取得流入地的城市戶口,從而獲得城市居民享有的經濟社會權利。這里,農民工向市民轉變是一次到位的,這種市民化的標識即為身份的轉變,從戶籍意義上獲得市民身份。但是,每次落戶的只能是少數人,大多數農民工要長期等待。因此,這是按“人頭”推進的農民工市民化。與之不同的是,基本公共服務均等化是按照權利推進的市民化:如果某項公共服務實行本地居民和外來人口的無差異政策,就本項公共服務而言,農民工獲得了與城市居民同等的權利?；竟卜站然闹埸c不是將農民工個體一次性的完成市民化,而是將2.5億農民工的權利地位向城市居民逐漸靠攏。

　　放寬落戶和服務均等化都與戶籍制度有關,但這兩個關系有很大不同。放寬城鎮入戶的各類試驗常常被冠以戶籍制度改革之名,但是這類措施并不觸動現行戶籍制度的核心——戶籍身份與公共福利的聯系,而是在城市落戶的門檻和操作環節上做文章。放寬城鎮入戶的一些做法,如積分落戶制,是以城市戶籍的現有福利價值為基礎。僅僅屬于“新瓶裝舊酒”,本質上來講與原來的二元戶籍制度并無太大區別?；竟卜站然瘡谋砻嫔峡?似乎與戶籍制度無關,因為這并不改變外來人口的戶籍身份。但是,均等化措施無疑是廣義的戶籍制度改革:把依附在城市戶籍身份上的基本保障和福利逐漸剝離,使其走向社會化,這也是城市戶籍身份“貶值”的過程。放寬城鎮入戶影響戶籍管理的技術層面,而基本公共服務均等化構成了對現行戶籍福利制度框架的實質性沖擊。

　　在以往,放松城鎮戶籍的改革以地方為主,而基本公共服務均等化是由中央政府主導。中央政府在20世紀80年代曾一度主導全國戶籍改革,開了一些“農轉非”的政策口子。自90年代起,放松城鎮戶籍的重心轉向地方,一些城市出現“藍印戶口”,作為一條滿足部分農民實現農轉非的路徑。“藍印戶口”于1992年開始出現,但從全國范圍來看,“藍印戶口”發展得并不平衡。在實踐層面,藍印戶口持有者更像是臨時居民或預備居民,從制度層面并未真正實現農轉非。藍印戶口持有者享受不到城市戶口持有者所享受的權利,因此會帶來新的身份差別和歧視的問題。中央主管部門牽頭的改革,例如小城鎮戶改,推進過程實際上也為地方所左右。與放寬城鎮入戶的地方改革不同,2000年以后基本公共服務均等化的重大舉措,都是中央政府發動、在全國范圍內統一實施的。例如,廢除歧視農民工的部門和地方法規、政策,《勞動合同法》立法等。