積分落戶常常成了“精英落戶”

　　以放松城鎮入戶為主推進農民工市民化,首先要考慮的是地方政府自主還是中央政府主導。放寬入戶工作有很強的地域性。由于各地的流動人口比重和結構、承載能力等有很大差別,很難為農民工落戶制訂統一的規范性政策。地方的戶籍管理涉及各個部門,作為主管機關的公安部門缺少實際操控權,改革需要各方面的協調。從以上兩點來看,應該由地方政府自主決策,因地制宜地設計農民工入戶辦法。但是,地方政府注重優化本地人口結構,缺乏對外來農民工全部落戶的積極性,流動人口聚集的城市尤為如此。由于資源約束、本地居民抵制等原因,地方政府更傾向于有選擇地放寬落戶:一是“擇優”,吸引當地需要的高學歷、高技能人員；二是“重本地”,先考慮本地農業人口的城市化。這樣,外來農民工這個最需要市民化的社會群體只能成為城市落戶政策的最后考慮對象。在有些試行積分入戶制的地方,外來農民工落戶的比例極低。據調查顯示,2010年深圳通過積分入戶的人數為3227人,其中,原始戶籍為城鎮戶籍的比例占86%,而原始戶籍為農業戶籍的僅占14%；但農民工在外來人口中所占比例高達80%。這是地方政府的擇優和本地偏好的有力證據。例如作為最大農民工輸入地的廣東的積分入戶制度,看似是戶籍制度改革的“破冰”之舉,有利于推進城鎮化,實則是傾向于精英落戶的政策,帶有強烈的學歷和金錢導向。較高的準入制度影響了農民工自由遷徙的權利,城鄉二元結構也進一步拉大。因為門檻高,在最先實行積分入戶的中山市甚至出現了指標連續兩年有空缺率的情況。

　　放寬落戶由中央政府統籌,從理論上說,有利于克服地方偏好,有序推進農民工市民化的整體進程。但是,最大的困難仍在實施環節。由于這項工作的地域性和非規范性,中央政府的調控手段非常有限,主要是落戶的“指標控制”(類似于在全國推進保障房建設),再就是如何按落戶“人頭”與地方分攤改革成本。中央政府無法制定政策實施細則,更不能干預落戶審批過程,也缺乏有效的監督手段。這樣,地方政府偏好雖然受到擠壓,但還會保留相當大的空間。

　　中央政府以農民工市民化為目標,推行“有計劃”落戶,另一難題是流動人口數量的變動性。城市存在外來流動人口,根源就是本地戶籍與福利和服務掛鉤、排斥非本地戶口的制度。不徹底打破這樣的制度安排,流動人口就會源源不斷地生長出來。每年“新生”的流動人口包括:數百萬到城市初次就業的農村青年,在非戶籍地就業的新的大學畢業生(包括海歸),跨城市流動的就業人員及其家屬,為特定目標或利益流動的群體(如“高考移民”)。由于流動人口變動大、構成復雜,中央政府難以保證計劃的科學性、包容性；另一方面,面對不斷變化的落戶需求,地方也可以尋找各種理由,從本地利益出發選擇入戶門檻和落戶對象,從而導致在農民工市民化計劃的執行上大打折扣。

　　綜上所述,如果忽視基本公共服務均等化,把農民工市民化的希望完全依托于放寬落戶,那么最終可能形成三個后果:第一,部分農民工得以在城市落戶,但相當多的人無法實現落戶愿望。這樣,農民工市民化目標在很大程度上就落空了。第二,戶籍“含金量”偏高的城市政府傾向于給放寬落戶貼上“戶改試驗”的標簽,以此理由拖延公共服務均等化的關鍵性改革。第三,由于戶籍(福利)制度在全國維系,即使在沒有外來流動人口壓力的地方,戶籍管理繼續運行,常住人口管理遙遙無期,入戶審批依然是人口遷移流動的人為障礙。形成這些后果,不但農民工市民化的目標難以實現,戶籍制度改革的大方向也將受到干擾和制約。