通過(guò)公共服務(wù)均等化消解戶籍“含金量”才是根本之道

　　推進(jìn)公共服務(wù)均等化,就是把依附在本地戶口上的社會(huì)福利和公共服務(wù)一項(xiàng)一項(xiàng)地剝離下來(lái),使其逐步與戶籍身份脫鉤。即“去利益化”,去除捆綁在戶籍上的利益分配制度,實(shí)現(xiàn)無(wú)差別化和社會(huì)化。這一進(jìn)程促進(jìn)城鄉(xiāng)權(quán)利平等和城市間權(quán)利平等,最終使戶籍管理還原為居住地管理。到那時(shí),從權(quán)利平等和遷移自由的意義上說(shuō),就是實(shí)現(xiàn)了完全的農(nóng)民工市民化,不論他們是落戶大中城市,定居小城鎮(zhèn),還是最終返回原來(lái)的農(nóng)村家鄉(xiāng)。這也是完善各類社會(huì)群體的公民資格與權(quán)利的過(guò)程。

　　從當(dāng)前來(lái)看,城市社會(huì)保障和公共服務(wù)差別的主要根源已不再是城鄉(xiāng)戶口的差別,而是本地戶口與非本地戶口劃分。在流動(dòng)人口聚集城市,還有一些社會(huì)保障或公共服務(wù)局限于本地戶口居民,外來(lái)流動(dòng)人口(包括外來(lái)農(nóng)民工和城市間流動(dòng)人口)都受到這樣那樣的排斥。這主要表現(xiàn)在,非正規(guī)就業(yè)流動(dòng)人口難以在流入地享受社會(huì)保險(xiǎn)和就業(yè)服務(wù),流動(dòng)人口子女入學(xué)還有種種實(shí)際困難,流動(dòng)人口不能申請(qǐng)保障性住房等。基本公共服務(wù)均等化改革已經(jīng)把過(guò)去的全國(guó)性城鄉(xiāng)分割壓縮到部分流動(dòng)人口聚集城市的地域性政策,權(quán)利待遇的差別種類也大大減少了。在這個(gè)由限權(quán)轉(zhuǎn)向平權(quán)的過(guò)程中,公共服務(wù)由排斥轉(zhuǎn)向均等化。

　　總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn),就其操作性上來(lái)講,基本公共服務(wù)均等化要更加強(qiáng)調(diào)中央主導(dǎo),繼續(xù)按照社會(huì)權(quán)利推進(jìn)。要鞏固和擴(kuò)大現(xiàn)有成果,尋找新的權(quán)利均等突破口。改革要有統(tǒng)一規(guī)劃,重點(diǎn)地區(qū)或城市的改革要在中央政府的指導(dǎo)下制定路線圖,不再依賴地方試點(diǎn)。與放寬城鎮(zhèn)落戶相比,中央政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面擁有強(qiáng)有力、多層次的手段。例如,把規(guī)范的均等化政策納入法制化軌道,實(shí)行直接和間接調(diào)控；通過(guò)自上而下的責(zé)任部門和實(shí)施系統(tǒng)(例如人保部、教育部、城建部)來(lái)落實(shí)各項(xiàng)目標(biāo)。推進(jìn)均等化需要中央、地方分?jǐn)偢母锍杀?中央政府和地方政府可以通過(guò)“按比例分擔(dān)”或者“按類型分?jǐn)偂钡确椒▉?lái)共同承擔(dān)公共服務(wù)的財(cái)政投入。但這時(shí)不再是“按落戶名額補(bǔ)貼”一類低效率的辦法,而是中央政府“花錢買服務(wù)均等”,例如開(kāi)放流動(dòng)人口的子女入學(xué)、低保申請(qǐng)資格等,每一次財(cái)政開(kāi)支都對(duì)應(yīng)著切實(shí)的權(quán)利均等成效。政府通過(guò)財(cái)政手段提供教育醫(yī)療等公共服務(wù),來(lái)保障農(nóng)村居民能夠享受和城市居民均等的權(quán)利。

　　基本公共服務(wù)均等化改革需要有其他改革措施的密切配合。放寬城鎮(zhèn)落戶的工作還要推進(jìn),但這是輔助辦法,主要解決一些流動(dòng)人口特殊群體的城市戶籍問(wèn)題。其中,兩項(xiàng)最重要的相關(guān)改革是:第一,在全國(guó)各地普遍建立常住人口管理系統(tǒng),為戶籍管理向常住人口管理轉(zhuǎn)軌準(zhǔn)備條件。建立全新的、不依托戶籍制度的人口管理,是進(jìn)一步推進(jìn)均等化的“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”,需要立即著手。第二,中央政府要下決心下力氣,通過(guò)打破資源壟斷、改善城市布局、縮小區(qū)域差別等措施,解決少數(shù)城市流動(dòng)人口過(guò)于集中的問(wèn)題。區(qū)域發(fā)展差異過(guò)大,少數(shù)城市形成行政性壟斷,是全國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化面臨的一個(gè)重大障礙,也是大城市和特大城市戶籍改革步伐緩慢的重要原因。改革攻堅(jiān)不可繞道而行。

　　如果不改變戶籍和福利捆綁的現(xiàn)狀,單純以放開(kāi)城鎮(zhèn)入戶的改革往往達(dá)不到實(shí)際效果。首先,城市政府和居民因?yàn)閾?dān)心福利流失而對(duì)外來(lái)遷移人口采取排斥態(tài)度,視為“洪水猛獸”。城市對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力的抵制使得放寬入戶的戶籍改革舉步維艱。其次,完全放開(kāi)城市入戶會(huì)大大加重城市的管理難度,教育、醫(yī)療等有限資源難以承受人口大量涌入所帶來(lái)的壓力。例如,河南省鄭州市在2003年實(shí)行降低入戶門檻的戶籍改革制度,大量外來(lái)人口涌入,轉(zhuǎn)戶人口中學(xué)齡兒童占了很大比例。大量新增學(xué)生使得入學(xué)難、師資緊缺、學(xué)生超員等問(wèn)題尤為突出,給財(cái)政帶來(lái)很大壓力,放寬入戶的戶籍改革政策因?yàn)槌鞘谐惺艿母鞣N壓力而終止,外來(lái)人口給城市帶來(lái)的壓力使得城市政府和居民更加抵制放開(kāi)落戶的戶籍改革。再次,城市戶口和農(nóng)村戶口所附帶的福利差別較大,往往會(huì)吸引一部分人為了落戶城市而煞費(fèi)苦心,出現(xiàn)無(wú)序的人口流動(dòng)。

　　推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化,減少戶籍的附加值和含金量,使得戶籍這道“無(wú)形的墻”內(nèi)外不再有如此大的差別,不再派生新的城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割。這樣,人口跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)遷移和流動(dòng)將會(huì)更加理性和有序；流入地也不必?fù)?dān)心外來(lái)人口的涌入會(huì)爭(zhēng)奪公共資源；隨著戶籍含金量的減少,純粹以獲得城市戶口為目的而遷移的人口也相應(yīng)減少,勞動(dòng)力資源的配置則會(huì)趨向合理。最終,戶籍制度改革也將變得更加容易。