作者：上海社科院研究員 周馮琦，全國政協委員、上海市人民政府參事、上海社科院研究員 張泓銘
核心觀點
在區域大氣污染治理上，一個能擔當的責任主體的出現，將使該項事業出現突破性的進展。毫無疑問，治理污染的大事業并非簡單的“一主（體）就靈”或“一垂（直）就靈”，同時需要發揮區域內省市的主動性和積極性
現存區域合作機制缺乏一個責任主體
大氣污染，是流動的。甲地產生，可以飄害乙地。即便乙地不生污染，也會“享受”污染。反之亦然。此外，水污染也有類似情況。鑒于此，跨縣市、跨省市的區域合作防治就顯得十分必要。
2004年起，京津冀、長三角、珠三角等重點區域，在中央部署下，啟動了區域大氣污染防治合作。2010年至2013年，環保部、國務院曾三次發布和部署區域大氣污染防治合作。2015年1月1日正式實施的《環保法》也有類似要求。多年來的區域合作，取得了遏制大氣污染的一些成效，但是，效果不彰。
究其原因，除了眾所周知的思想認識問題之外，關鍵是區域合作機制存在嚴重缺陷——缺乏一個責任主體。目前的區域合作機制，雖然環保法規定“國家建立跨行政區域的重點區域環境污染聯合防治協調機制，實行區域統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治（即下文‘四統一’）”的規定，但是，能擔當的責任主體是誰呢？是主管部門、還是省市地方？沒有答案。說是區域內的每個地方有責任，主管部門也有責任，大家都有責任。但大家都有責任，等于大家都沒有責任，沒有一個行政主體能為全區域的大氣質量直接負責，無法把板子打到他們身上。
因為沒有責任主體，弊端由此發生：首先是“四統一”統一不了，誰有權威來統、來率領呢？沒有。于是，治污規劃不能真正協同、污染排放標準互有差異、監測污染寬嚴不一、防治污染各念各調。其次，是誰來執掌監測、執法權呢？現狀是由本地行政及其下屬機構來監測、執法。本地管理往往讓位于本地經濟發展，所以，監測普遍寬松，執法普遍不嚴，最終效果一定不盡如人意。
那為何在區域大氣污染防治合作中，會缺乏責任主體呢？原因有兩個：一是法律約束還嫌軟弱。當前重點區域的大氣污染防治合作機制，主要依據國家管理部門的指導意見，并非剛性的法律約束。現行的大氣污染防治法，也只要求地方政府對本行政區內的環境質量負責，對其他行政區的事你無需也無法負責。正在審議的大氣污染防治法草案，也未明確重點區域環境質量責任主體。簡言之，法律沒有要求有一個在全區域能有所擔當的責任主體。二是條塊雙重管理機制的割裂。在現行體制下，國家環保部對于地方環保局只有指導和監督的職能，沒有法律、法規明確規定行使直接管理權（如環保法模糊規定“國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理，地方各級人民政府對轄區內的環境質量負責”）。于是，在環保利益的四方博弈中，中央環保部門、地方經濟部門、地方環保部門、排污企業四方，形成了中央對地方一對三的局面，中央環保部門必輸無疑。
責任主體應該是一竿子插到底的垂直管理
這里提出在區域大氣污染防治合作中設立一個責任主體的設想和建議。
首先要考慮的是，這個責任主體由誰擔當？區域是跨省市的，由某個省市來擔當，是擺不平的。所以，只能由區域內各省市以外的某個主體來擔當才是現實的。毫無疑問，只有國家環保部下設的區域管理機構才適宜扮演這個角色。現在，的確有這樣的機構，比如區域環境督查中心。但是，這個機構僅僅是一個事業機構，沒有行政管理權。所以，應該把它升級為對全區域環境具有責任主體的行政機構，統領全區域的大氣和環境保護。其責任包括，負責區域的環境規劃、標準、監測和防治，其中，應該明確具有直接執法權。
其次要考慮的是，這個責任主體同省市環保機構的管理關系。如果一方面有一個需要對區域大氣污染防治負全責的主體，另一方面它沒有一個覆蓋全區域各省市乃至市縣的系統化的支撐機構，說話沒人聽，活兒沒人干，那是空頭司令，也是不行的。看來，各省市乃至各市縣的環保機構應該由它來管理。顯然，這個責任主體應該是一竿子插到底的垂直管理。這樣，才可能突破地方保護主義阻滯中央環保政策、異化環保責任的困局。再次，需要考慮這個責任主體同省市之間環保成本的分攤關系。可以有兩條基本的界線。一是，屬于行政管理的成本（含監測費用），由垂直管理系統承擔，包括現有省市行政管理所需要的人、財、物管理成本的轉移。二是，大氣和環境污染防范和治理的投入，按照誰產生誰負擔的原則，由省市及市縣的污染產生主體承擔，包括企業、自然人和機構等，地方政府則承擔防范污染和治理公共污染的成本。
如果上述設想是合理的，建議在工作上還要作如下的安排和配合。一是在國家層面上，要制訂一個暫行條例，對這個責任主體體制作一個初步的、基本的制度和技術安排。二是選擇一兩個大氣污染的重點區域做試點，例如長三角、京津冀，積累經驗。再次，待試點地區取得成功經驗以后，修訂相關的法律規章，時間要掌握在一兩年之內。另外，借鑒發達國家的管理經驗，如何在大氣及環境保護上發揮民間監督的第三方力量，要趕快提到議事日程上來。
相信，在區域大氣污染治理上，一個能擔當的責任主體的出現，將使該項事業出現突破性的進展。毫無疑問，治理污染的大事業并非簡單的“一主（體）就靈”或“一垂（直）就靈”，同時需要發揮區域內省市的主動性和積極性。
