地票制度實驗與效果

——重慶土地交易制度創新之思考

　　作者：黃奇帆

　　土地是財富之母，土地制度是國家的基礎性制度，農村土地制度改革事關我國經濟社會發展全局。黨的十八屆三中全會提出，建立城鄉統一的建設用地市場。今年1月，中央就農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點等工作發布了指導意見。這是推進新一輪農村土地制度改革的頂層設計。近年來，重慶市按照中央賦予統籌城鄉綜合配套改革試驗區的要求，探索建立了地票交易制度并付諸實踐，受到社會廣泛關注。

　　地票制度設計的政策理論問題

　　2008年，重慶報經中央同意，成立農村土地交易所，啟動了地票交易試點。我國國情，決定了必須實行最嚴格的耕地保護制度。將農村閑置的宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、公共設施用地等集體建設用地復墾為耕地，無疑會盤活農村建設用地存量，增加耕地數量。按照我國土地用途管制制度和城鄉建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡的要求，增加的耕地數量就可以作為國家建設用地新增的指標。這個指標除優先保障農村建設發展外，節余部分就形成了地票。按照增減掛鉤政策，地票與國家下達的年度新增建設用地指標具有相同功能。通過交易，獲得地票者就可以在重慶市域內，申請將符合城鄉總體規劃和土地利用規劃的農用地，征轉為國有建設用地。

　　這一制度創新，從系統化的層面看，主要基于三方面的理論邏輯。

　　地票制度是被異化城鎮化路徑的正?；貧w。全球城鎮化的普遍規律是，城市建設用地增加，農村建設用地相應減少，但農耕地不僅不會減少，還會有所增加。究其根源，城市居民人均居住生活用地約100平方米，而農村則在200—300平方米左右，農村人均用地量約為城鎮的2.5倍。理論上講，一個農村居民進城后，可節約用地150平方米左右，如果將其復墾，耕地必然增加。我國城鎮化卻出現了與這個普遍規律相悖的情形。2000—2011年，全國1.33億農民進城，城鎮建成區面積增長76.4%，但農村建設用地反而增加了3045萬畝。耕地年均減少約1000萬畝，直逼18億畝耕地紅線。出現這一問題，其癥結在于城鄉二元分割的土地制度。我國法律規定，城市土地屬于國家所有，農村土地除非國家征收，不得轉為城市建設用地。農民進城后，留在農村的建設用地退出渠道淤塞，城市又不得不為其匹配建設用地。這樣的“兩頭占地”，導致城市建設用地剛性增加，農村建設用地閑置。城市建設用地剛性增加是以減少農耕地為前提的。因而，耕地保護陷入了只減難增的局面。重慶鼓勵外出務工、安居農民在符合規劃的前提下，自愿將閑置宅基地復墾，形成地票后到市場公開交易。這就為農民自愿有償退出農村宅基地開辟了一個制度通道。它有助于推進土地城鎮化和人口城鎮化協調發展，為破解我國的“土地困局”提供了一條路徑，是順應城鎮化發展普遍規律的。

　　地票制度是產權經濟學的創新實踐。我國土地制度與西方國家有著本質區別，農村土地為集體所有，農民雖有使用權，但無處分權。土地產權制度的特殊性決定了必須實行嚴格的用途管制，并由政府代表社會進行管理，以確保公共利益和長遠發展。由于我國農村土地集體所有制產權模糊，導致出現了“人人有份、戶戶無權”的狀況，土地產權很難“動”得起來。地票制度正是針對農村建設用地比較模糊的產權狀況，進行確權分置：土地所有權歸集體，將土地使用權視為一種用益物權歸農民，所有權與使用權按比例獲得各自收益；并將耕地復墾驗收合格票據化形成的地票，交由政府設立的土地交易所組織市場交易。這樣，就把農村閑置的、利用不充分的、價值很低的建設用地，通過指標化的形式，跨界轉移到利用水平較高的城市區域，從而使“不動產”變成了一種“虛擬動產”，用市場之手把城鄉之間連了起來，實現了農村、城市、企業等多方共贏。

　　地票制度是恪守“三條底線”的審慎探索。土地是農民的命根子。中央反復強調，推進農村土地制度改革，必須“堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線，這是檢驗改革成敗的試金石。三條底線不能破、必須堅守，是重慶地票制度設計和實踐的基本準繩。我們設置了三道“保險”：一是充分尊重農民意愿，規定宅基地復墾必須是農民自愿，且經集體經濟組織書面同意；農村公共用地復墾必須2/3以上成員同意，不得搞強迫命令。二是科學分配收益，地票價款扣除必要成本后，按15:85的比例分配到集體經濟組織和農戶。集體經濟組織雖然只獲得15%的地票凈收益，但還能獲得復墾形成的那份耕地，不僅不受到任何損失，還有一部分現金收益，充分保護了集體所有權。農戶獲得地票凈收益的大頭，主要是對農民退出土地使用權的補償，切實維護了農民的利益，同時也有增加農民財產性收入的考慮。三是落實土地用途管制，規定地票的產生、使用都必須符合規劃要求，復墾形成的耕地必須經過嚴格驗收，避免了“先占后補”落空的風險，確保了守住耕地紅線。