作者：南京大學服務型政府研究所教授、博士生導師 張康之；南京農業(yè)大學公共管理學院副教授 向玉瓊

　　自19世紀后半期開始，社會組織化進程呈現(xiàn)出加速態(tài)勢，個人往往需要通過組織的形式去開展意愿表達。進入20世紀后，民主體制的運行已經(jīng)與組織活動緊密聯(lián)系在一起了，只有通過組織，才能進入民主生活的過程。多元主義將利益集團的參與視為代議制之外的補充性表達渠道，在多元主義的觀念中，利益集團所進行的是具有充分競爭性的意愿表達，代表不同的社會力量同等機會地影響政策過程，因此可以避免單一國家權威中可能包含著的偏見，從而有助于保證政策問題建構充分體現(xiàn)民意。然而，20世紀60年代以后，多元主義對現(xiàn)實政治的解釋力受到質疑。先是多元精英主義對利益集團之間具有同等影響力的假設發(fā)難，接著是法團主義對國家作為一個自主的行動主體的強調，開始出現(xiàn)了一波將政策過程的社會中心論轉變?yōu)閲抑行恼摰倪\動，從而重構了政策問題建構權的分配格局。不過，無論是多元主義還是法團主義，都是在一種單一中心的線性模式中去思考政策問題建構權的歸屬的，并沒有表達政策問題建構權的“去中心化”追求，而政策網(wǎng)絡概念的提出，改變了這一點。政策網(wǎng)絡概念意味著政策問題建構上的一種全新的解釋框架，是在“去中心化”的追求中構想政策問題建構過程的，擴大而言，也在社會治理結構方面實現(xiàn)了對國家與利益集團之間關系的重塑。

　　多元主義視野中的利益集團

　　雖然美國開國時期還沒有出現(xiàn)現(xiàn)代意義上的政黨和說客，但麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第10篇中對“黨爭”的論述卻往往被認為是關于利益集團行動的政治理論基礎，并且奠定了人們對利益集團的基本態(tài)度，迄今人們都還是這樣來認識利益集團的。根據(jù)麥迪遜的理解，黨派是“指為某種共同的利益或者共同的情感所驅使而聯(lián)合在一起的一群公民”[1]，這涵括了我們現(xiàn)在所看到的政黨和利益集團。黨派的出現(xiàn)有著必然性，“無論什么時候，社會中有產者和無產者都會分別結成截然相對的利益集團。在債權人和債務人之間，也有這種類似的區(qū)分。土地所有者集團、制造業(yè)集團、資本所有者集團以及其他很多較小的利益集團，在一個文明的國度里必然要產生”[2]。但麥迪遜對這些黨派持有的是警惕和審慎的態(tài)度，他認為，這一群公民“不論他們在全體國民中占多數(shù)還是少數(shù)，他們的利益同其他公民的權利、社會的長久利益和集體利益是相互沖突的”[3]。既然黨派的出現(xiàn)必然會影響到政府的正常運轉，甚至可能導致暴政，那么就必須對黨爭進行控制和加以防范。

　　如何防范黨爭的弊端，麥迪遜比較了兩種控制方法：一種是民主政體，另一種是共和體制。麥迪遜在這里所用的“民主”一詞的含義與我們今天所使用這個詞的含義有所不同，當時民主一詞主要指的是公民直接參與政治的直接民主制，而“共和”一詞所指稱的則是代議制。麥迪遜認識到，讓全體公民都參與到政治過程中來是不可能的，即使實行直接民主制，最終也只能是由少數(shù)公民組成政府并加以管理，這種政體顯然不能消除黨爭的危害，因此應通過代議制——也就是他所說的共和體制去控制黨爭。在麥迪遜看來，共和政體意味著由少數(shù)公民來管理，但這些公民是由全體人民選舉出來的，而且在利益的相互競爭中，共和政府中的黨派聯(lián)合會遭到削弱，因此，共和政府能夠管轄更多的公民和更為廣闊的國土。麥迪遜顯然對利益集團是持有偏見的，由于麥迪遜的影響，幾個世紀以來，人們一直認為對共和制造成致命危險的就是“黨派精神”。也就是說，既然利益集團必然會以特殊利益去破壞公共利益，就必須使社會治理遠離利益集團。當然，在今天，麥迪遜關于“共和”與“民主”的區(qū)分已經(jīng)沒有意義了，人們往往把它們看作是同一個東西，或者說，把共和看作是民主的追求、民主過程的結果和民主生活賴以展開的框架。但是，麥迪遜關于利益集團的認識卻一直影響著人們對待利益集團的態(tài)度。具體到政策問題的建構過程，人們希望不受利益集團的干擾，更不希望受到利益集團的控制。然而，現(xiàn)實政治的發(fā)展卻是與人們的主觀愿望相反的，特別是在19世紀末到20初這段時間，利益集團呈現(xiàn)出迅速成長的勢頭，對政策問題建構過程表現(xiàn)出越來越濃厚的興趣，并開始悄悄地向政策問題建構過程中滲透。從美國的情況看，盡管直到“二戰(zhàn)”前的美國政治生活一直對利益集團抱有高度的警覺，但利益集團在政策問題建構中的影響也一直在擴大。這說明，麥迪遜的最初設想被現(xiàn)實政治發(fā)展所拋棄了，到了“二戰(zhàn)”之后，利益集團的強勢發(fā)展迫使政治實踐不得不作出相應的安排，從而走向了促進利益集團開展競爭而削減利益集團影響的政制設計方面。這就是20世紀五六十年代多元主義（pluralism）觀念興起的原因所在。

　　我們看到，19世紀末20世紀初，隨著社會利益的不斷分化，社會治理所面臨的政策問題更加復雜，這對專業(yè)知識和技術的要求越來越高。加之這一時期公民自由結社權得到了尊重，而且整個社會的組織化水平得到了大幅提升，使利益集團的出現(xiàn)獲得了必要的條件。在“一戰(zhàn)”期間，當政府計劃委員會鼓勵私人企業(yè)組成商業(yè)協(xié)會與政府進行談判時，利益集團獲得了一個飛速發(fā)展的機遇。到1920年，如全國煤協(xié)會（National Coal Association）以及美國鐵路協(xié)會（Association of American Railroads）等團體已經(jīng)成為美國政治生活中的固定參與者。同時，大量的處于變動中的競爭性利益集團迅速涌現(xiàn)出來，每個利益集團都擁有一定的政治資源，包括選票、資金、專業(yè)技術、信息、社會地位、大眾傳媒渠道等。憑借這些資源，利益集團積極地滲入政策過程中，以至于政策問題建構已經(jīng)無法無視或者排斥利益集團，而是需要接納利益集團的介入，需要在利益集團在場的情況下進行政策問題建構。結果，利益集團的活動也就逐漸地實現(xiàn)了制度化。利益集團一般通過兩種方式來影響政策問題的建構：第一，利益集團會努力與直接進行政策問題建構的機構或人員接觸，如國會委員會成員或者行政官僚，都是利益集團設法接觸的對象，在接觸的過程中，利益集團會采取游說、輔助政策分析、提供技術支撐、幫助促進政治平衡等方式來對政策過程施加影響。第二，利益集團會通過社會輿論來塑造政策問題的特定形象，通過某一政治議題的提出來教育美國公眾，努力促成公眾對政策問題的一致印象，以此對政府施加壓力。這樣，雖然大多數(shù)議案直接出自立法委員會或者行政官僚之手，而議案的“靈感”卻往往來自于其背后的利益集團，是利益集團在頻繁地設定政策議題，并使其進入政策問題建構的議程。在利益集團的行動中，政黨的作用弱化了，到20世紀中期，政黨政治基本上轉化為利益集團政治。因為，隨著利益集團日趨活躍，政黨的利益表達機制受到了沖擊，事實上已經(jīng)不再能夠成為利益表達的主要渠道了，民眾的意愿更多的是通過利益集團組織起來，然后通過有組織的行動作用于政策問題建構。即使政黨依然活躍于政治生活的前臺，而在其背后，則是利益集團在發(fā)揮主導作用。

　　利益集團的興起、發(fā)展和日益強勢的政策問題建構功能推動了20世紀中期多元主義的興起，同時多元主義也為利益集團所享有的政策問題建構權提供了合理的理論解釋。早在利益集團剛剛興起的時候，美國學者本特利就在1905年出版的《政府過程》中對利益集團的作用進行了描述，他甚至從利益集團的角度去重新描寫美國的政治圖景，一反當時公眾中對利益集團的普遍偏見，對利益集團的作用給予了充分肯定。1951年，杜魯門在出版他的《政治過程》一書時，利益集團已經(jīng)成為一種現(xiàn)實的政治力量，而且在政治生活的廣泛領域中發(fā)揮著重要的影響作用，所以，在杜魯門對利益集團進行研究時，也就非常自然地確立起了多元主義理論。杜魯門這部著作被看做是多元主義理論的建構性作品，也正是由于確立起了多元主義觀念，對利益集團的政治地位作出了準確的定位，從而扭轉了在此之前視利益集團為“禍害”的觀點，并把利益集團打扮成美國政治過程中的積極成分。杜魯門提醒人們正視利益集團在國家政治生活中的作用，認為“構成政府過程的行為不可能離開利益集團而得到充分理解，這些利益集團無時不刻在活動”[4]。根據(jù)杜魯門的觀察，幾十個國家部門中沒有一個會出臺那些被強勢利益集團所反對的法律或政策。這也就意味著：要理解政治，就必須關注利益集團的活動。

　　多元主義強調利益集團在政策問題建構中的主導地位，認為利益集團活動是人民主權得以實現(xiàn)的一種新方式和新形態(tài)，但一般說來，多元主義是反對個人主義的。多元主義產生于“二戰(zhàn)”之后，出于對極權主義的痛恨，對國家的極權抱有充分的警惕，呼吁國家權力分散，在某種意義上，多元主義認為利益集團是緩沖國家極權最有效的途徑。在多元主義看來，社會中存在著的各種宗教的、職業(yè)的和經(jīng)濟的社會組織充當了國家與個人之間的中介，只有通過這些社會組織，才能把個人組織起來與國家抗衡。這些組織具有獨立的人格，他們對內部事務享有自主權，國家不能干涉，更不能對其施行控制，相反，國家應為社會組織的活動提供平臺。涉及利益集團之間的競爭關系時，多元主義認為，所有利益集團都享有進入政治過程的資格，應當對政策問題建構擁有同等的影響力。也就是說，組織化的利益集團應當被置于自由競爭狀態(tài)，在決策過程中，各種利益都有機會得到有效表達。雖然利益集團之間存在著利益沖突，但在競爭的條件下，哪一個利益集團都不會強大到能俘獲政府的地步，也不會出現(xiàn)哪個集團因為力量過小而被剝奪利益訴求機會的現(xiàn)象。這樣一來，由利益集團代表的社會力量占據(jù)了主導地位，政府則處在消極地位上，是相互競爭的利益訴求的綜合者，對不同的利益訴求加以不斷的中和與平衡，并實現(xiàn)了政策問題建構。多元主義對利益集團所代表的社會力量建構政策問題保持著毫不掩飾的樂觀態(tài)度，認為這可以使可能帶來偏見的國家力量弱化，同時，又在利益集團通過競爭的方式而實現(xiàn)的相互制約中，有效地避免了特殊利益對政策問題建構的俘獲，從而保證了政策問題建構是科學的和真實的。