多元精英主義的政策問題建構觀

　　達爾的《誰統治》常常被認為是對多元主義民主的觀察記錄，達爾也因此被歸入多元主義的陣營。達爾是這樣描述常態的美國政治的：“民眾中積極和合法的群體具有很高的可能性，能在決策過程的某個關鍵階段有效地表達自己的意見。”[5]但不同于多元主義的觀點，在達爾看來，并不是每個群體都能在美國政治過程中施加同等的影響。事實上，不同群體對決策的控制是不平均分布的，個人或群體在政治表達上的“有效性”是不平等的。因此，“政府決策的制定并不是就某些基本政策事宜統一起來的多數人的莊嚴過程。它是對相對少的群體的安撫。即使在選舉時這些群體加起來是一個數字上的多數，它也通常無助于把這個多數解釋為不僅僅是一個算術表達式”[6]。正是基于此，達爾提出了“多重少數人的統治”的概念，認為“一個政體的民主性質是由多重的集團或多重的少數人來保障的”。這些集團包括了幾乎所有的強勢利益集團聯盟以及在政治上活躍的集團，他們與社會緊密相連，許多資源被作為有效的政治籌碼而加以利用。不過，達爾眼中的集團基本上是社會的精英集團。所以，被人們稱作為民主理論家的達爾其實是一個精英民主主義者，他所發展出的是一種多元主義的精英民主理論。之所以既是精英民主又是多元主義，是因為達爾并不把精英視為鐵板一塊，而是認為統治精英內部存在著眾多的權力中心，這些權力中心由不同的利益集團組成，因而是一種多元政治。達爾說，“在一個世紀內，一個由具有凝聚力的領導者團體主導的政治系統已經讓位于一個由許多不同階層的領導者主導的系統，每個人都能以各自不同的方式將政治資源組合起來”[7]。在《誰統治》中，達爾所描述的是20世紀50年代美國的紐黑文市的政策議程設置，他從中看到的是不同的團體和政客結成了松散的聯盟，正是這些聯盟，幾乎控制了紐黑文市的所有政策議題。但我們也會發現，這些團體和政客都屬于社會的精英，他們共同設置政策議題，這種現象被達爾認為是工業社會民主的常態，從中不難看出達爾的多元主義其實只有精英的身影，正是這些精英，才有資格參與到政策問題建構過程中來。

　　同達爾一樣，林德布洛姆也致力于分析精英團體對政策問題建構的影響。在《政策制定過程》一書中，林德布洛姆著力描寫了企業主管團體這樣一個強勢利益集團在政策問題建構中的作用。根據林德布洛姆的意見，“為了誘使企業主管履行職能，政府雖不必給他們提供所要求的一切，但卻須提供能使其足以追求利潤的各種條件。因此政策制定就被置于企業的特別控制之下：政府官員必須特別注意聽取企業的意見；即使企業沒有為其需要費盡口舌，也必須弄清楚它到底要什么；必須給經理們提供充分的支持以保證激勵生產、就業和增長；而且在這樣做的過程中必須使經理們擁有協商和實際參與政策制定的特殊權利”[8]。林德布洛姆的這一意見其實是要求賦予企業主管在政策制定中的特權地位，這無疑是在多元主義的名義下為利益集團辯護的做法，也許這是從民主的理念出發而提出的主張，但若轉化為實踐上的安排，必然引發反民主的后果。所以，多元主義民主理論無論是在一般意義上還是在政策問題建構的規劃方面，都必然會走向神化利益集團功能的方向。雖然多元主義視野中的政策問題建構沒有給中立的量化分析留下施展拳腳的空間，卻在政治話語中和民主名義下過分地渲染了利益集團的功能，成為一種漠視公眾的精英民主理論。所以，多元主義實際上是在政策問題建構中為強勢利益集團代言。

　　林德布洛姆是在利益集團活躍于美國政治舞臺的條件下開展自己的學術研究的，他基于利益集團控制政策問題建構的事實而提出了漸進決策模型，認為政策問題建構應從利益集團的行動中得到解釋，而不能等同于純粹的政策分析。根據林德布洛姆的意見，“從某種意義上來說，如何提出問題需要選擇能力或意志。在各種旨在提出與解決問題如解決上面列舉的問題的方法中，并不存在對與不對這樣的可供分析選擇的方法”[9]。決策是一個政治過程，因為政策問題“還包含著道德的因素。除非考慮任何社會沖突中的價值或利益，否則這些問題就不能得到全部解決。解決問題需要的與其說是分析，而不如說是政治”[10]。這實際上是說，在政治過程中，理性分析往往無法發揮作用，政策問題是由人們之間的相互控制或行動的調適來確定的，從行動主體的相互作用中，往往更能準確解釋政策問題建構的發生。在林德布洛姆看來，即使是普通的利益集團，也能通過游說、拉選票、專業知識分析等對政策問題建構過程施加影響。林德布洛姆甚至引用了一位州議員的話說：“他們能夠研究各種問題，并能簡明扼要地表述這些問題——而一般的議員或沒有時間或不愿意這樣做；如果沒有院外活動人士的話，議員就可能對法案或問題一無所知。一個議員光是瀏覽就要花兩個小時的議案，在一個專業院外活動人士那里十分鐘就可以解釋得一清二楚。”[11]這樣，利益集團通過影響國會議員的觀念而以隱蔽的方式參與到了政策問題建構過程中。官僚、企業主管、知識精英和利益集團等政治和社會精英都處在一個互動的結構中，他們作為行動者，不需要關注整體的政策環境，只需要關注自己的偏好和利益不被其他利益集團或機構所遮擋或扭曲，但正是在這些單個的決策者的相互調適中，形成了某種合力，并使得政策問題的建構朝著某一個方向發展。

　　在政治學的發展中，20世紀五六十年代是一個多元主義的時代，多元主義成了占主導地位的政治思潮。然而，從20世紀60年代后期開始，多元主義受到了越來越多的質疑。盡管此時的多元主義者已經拋棄了早期的利益集團理論家們所主張的政策就是利益集團利益綜合的觀點，但在一些重要問題上，多元主義仍然無法給出令人信服的答案，比如，政府是否應被視為獨立的行為主體而非消極的利益綜合者?政府機構能否避免民選官員的影響?利益集團能否平等地代表個體利益?不同的利益集團對政策過程是否具有同等的影響力?對于這些問題，多元主義感到力不從心，即使勉強作出了回答，也不被人們所接受。所以，1965年之后，多元主義逐漸衰落了。

　　在批判多元主義的學者中，洛伊（Theodore M.Lowi）是具有代表性的一位。1969年，洛伊出版了《自由主義的終結》（The End of Liberalism）一書，學術界認為這部著作實現了從多元主義向多元精英主義的轉變。雖然達爾和林德布洛姆都有明顯的多元精英主義色彩，但是，人們往往把他們歸入到多元主義的行列中，而認為洛伊才是一位從多元主義向多元精英主義過渡的人物。的確，洛伊成功地在多元主義與多元精英主義之間劃出了一條界線。根據洛伊的看法，多元主義強調權力在各種社會團體之間的分配，顯示出了“權力與控制無處不在”，因此，“它拒絕在政府與非政府機構的功能中進行自然區分的觀念，這是正確的”[12]。但是，“正是因為法律制定太過松散，行政部門享有了大量的裁量權，在這過程中特定團體有機會干涉法律規則的制定，并不惜以犧牲公共利益為代價來提升他們自己的利益”[13]。也就是說，不同的利益集團所擁有的資源是不平等的，不同的利益集團是不可能平等地進入政策問題建構過程中的，每一個利益集團所代表的也都是特殊利益而不是公眾的利益，更不會成為公共利益的代表，所以，利益集團控制的政策問題建構并不具有普遍的代表性和民主的合法性。受此影響，達爾在他1985年出版的《經濟民主的前言》中修正了自己的部分觀點，對利益集團對政治的不均衡影響給予了關注。

　　實際上，在多元主義理論盛行之時，謝茨施耐德（E. E.Schattschneider）就基于對美國政治現實的考察而提出了修正多元主義的見解。謝茨施耐德發現，美國的壓力體制具有強烈的商業傾向，由上層階級構成的壓力集團具有選擇性，那種認為壓力體制代表整個共同體利益的觀點只是現代利益集團理論所制造的神話。在謝茨施耐德看來，“多元主義天堂里的弊端是，天堂唱詩班的音調里充滿了上層階級口音。大約有90％的人與壓力體制無緣”[14]。壓力體制只服務于少數人的利益，是這個社會上層階級的游戲，根本不存在代表廣大公眾利益的問題。對于具有優勢資源的利益集團來說，在出現了利益沖突時，總能通過數不勝數的機制抑制沖突，比如，不給另一些團體提供意愿表達的舞臺，或者避免某一機構擁有插手某一事務的權力。這樣，“整個立法制度中充滿了控制爆炸性因素進入政府機制的手段。一切政治組織形式都傾向于發展某些沖突而抑制另一些沖突，因為組織本身就是對某種傾向性的動員。某些議題被組織化進入政治過程，而另一些議題則被排除在外”[15]。在“傾向性的動員”（biased motivation）基礎上，巴克拉克與巴拉茲集中考察了政策問題建構背后的權力運作，提出了“不決策”（non-decision）的概念。“不決策”是指“一種方法，通過這種方法，調整現存利益和特權分配的格局，對于一些需求，在其尚未發出聲音時就使其窒息，或使其隱蔽起來，或在找到相關的決策舞臺的有關途徑之前將其消滅。即使以上這些都失敗了，也要在政策過程的實施階段使其荒廢，將其摧毀”[16]。在壓力體制形成后，強勢利益集團不僅不代表占社會絕大多數的公眾的利益，而且在政策問題建構過程中試圖杜絕公眾的訴求，通過決策使自身的利益得到實現，也通過“不決策”而對公眾的利益訴求進行排斥。盡管“不決策”的方式顯得非常隱蔽，但在政策問題建構方面，卻是一種非常有用的排斥技巧。

　　政策問題建構顯然會因所生產的政策類型的不同而有所不同，洛伊根據政策的社會效果或預期社會效果而把政策界定為三種類型：分配型、管制型和再分配型。[17]這三種類型的政策是與不同的政治結構相聯系的，參與其中的行動者不同，社會力量在其中發揮的作用也不同。自然資源分配方面的議題受到個體和公司等行動者的關注，這些行動者之間不存在共同利益，但他們會互投贊成票以達成聯盟；社會管制方面的議題會得到更多社會團體的關注，多元主義理論所看到的政策問題建構過程主要是這一方面的政策生產狀況；再分配方面的議題往往受到社會精英的控制，多元精英主義的觀點更適合于理解這一方面的政策問題建構。所以，對于不同的政策類型而言，政策問題建構權的分布是存在著很大差異的，多元主義所假設的普遍化的團體參與和控制政策問題建構不是普遍存在于所有政策類型中的。就洛伊作出這些區分來看，多元精英主義比多元主義對現實政治具有更強的解釋力。也正是因為這一點，麥克法蘭（Andrews Mcfarland）說：“到了70年代后期，反多元主義者洛伊已經取代了多元主義的代表人物達爾，成為政治學領域中最有影響的學者之一。”[18]

　　奧爾森（Mancur Olson）跳出了傳統的將大集團等同于精英集團的觀點，從理性選擇的角度分析了特殊利益集團對國家的控制，并以此來解釋一個國家的興盛或者衰敗。因為成本往往是由個體來承擔的，但收益卻是在集團內部平均分享的，從而出現了“搭便車”的現象。結果，越是大的集團，行動力也就越弱，而小集團則具有較強的動力去開展行動。“由于較小的集團常常能自愿組織起來采取行動支持其共同利益，而大集團則通常做不到這一點，因此，社會中各集團之間的政治斗爭的結局并不對稱。”[19]小集團通常具有較強的行動力去將自己的意愿轉化為政策問題，而大集團必須通過“選擇性激勵”才能做到。因此，“不存在任何一個國家，所有具有共同利益的人都可以形成對等的組織，并通過廣泛的討價還價達成最優結果”[20]。較小的集團具有強烈的組建自己的政治游說團體去影響政策的動機，從而使政策符合自己的利益，這就是特殊利益集團能夠控制國家政策的原因。