從法團(tuán)主義走向政策網(wǎng)絡(luò)

　　盡管多元精英主義是在批判多元主義的過程中形成的，但它仍然強(qiáng)調(diào)社會團(tuán)體對政策問題建構(gòu)的影響，同時主張弱化國家的作用，因而仍可看作是一種“社會中心論”的理論取向。如果說多元精英主義與多元主義之間存在著區(qū)別的話，那也主要是在社會團(tuán)體對政府決策過程是否具有同等影響力的問題上存在著分歧。問題的焦點(diǎn)其實是，在政策問題建構(gòu)中，如何使社會利益得到均等的反映。與多元主義相比，多元精英主義能夠更好地解釋工業(yè)社會的政治現(xiàn)實。但是，多元精英主義也只是對多元主義作出了某些方面的修正，沒有走出多元主義的理論框架。而20世紀(jì)70年代出場的法團(tuán)主義（corporatism），則從根本上否定了政策問題建構(gòu)權(quán)的“社會中心論”。法團(tuán)主義主要是在對諸如瑞典、荷蘭、西德等歐洲國家中出現(xiàn)的一種利益整合機(jī)制的理論提升中形成的思想派別。從北歐等國的政策問題建構(gòu)實踐看，存在于市民社會中的工會、雇主協(xié)會等自治社團(tuán)組織都被逐步地整合到了政府規(guī)劃之中，從而拋開了體制內(nèi)外的分野，實現(xiàn)了社會與政府的高度融合。法團(tuán)主義正是這一現(xiàn)實政治的反映，它強(qiáng)調(diào)國家在政策問題建構(gòu)中的角色，認(rèn)為社會團(tuán)體只有進(jìn)入國家體制之中才能發(fā)揮作用。當(dāng)法團(tuán)主義的興盛甚至逐漸抵消了多元主義的風(fēng)頭時，“國家中心論”也就逐漸取代“社會中心論”而成為政策問題建構(gòu)的主導(dǎo)性解釋框架。

　　施米特（Philippe C.Schmitter）把法團(tuán)主義定義為一套制度實踐或團(tuán)體利益表達(dá)的結(jié)構(gòu)：“法團(tuán)主義是一個利益代表系統(tǒng)，由數(shù)目有限、功能分化的利益集團(tuán)構(gòu)成。這些利益集團(tuán)在其代表的范圍內(nèi)是獨(dú)一的、強(qiáng)制性的、非競爭性的，并且團(tuán)體之間具有嚴(yán)格的等級結(jié)構(gòu)。它們被國家承認(rèn)或由國家許可（如果不是創(chuàng)立的話）而建立，并在各自的領(lǐng)域內(nèi)被特意授予壟斷性的代表權(quán)。作為交換，團(tuán)體在領(lǐng)導(dǎo)人的挑選以及要求的規(guī)定上，要受到國家一定程度的控制?！盵21]從政策問題建構(gòu)實踐的角度看，法團(tuán)主義與多元主義意味著兩種不同的利益表達(dá)與利益綜合結(jié)構(gòu)，但它們都是把利益集團(tuán)認(rèn)定為政策過程中的主要行動主體的，它們都將視線放在了利益集團(tuán)上。作為理論形態(tài)的法團(tuán)主義和多元主義所關(guān)注的都是以下基本的政治現(xiàn)實：（1）利益代表組織在政策問題建構(gòu)中發(fā)揮著日益重要的作用；（2）社會利益的潛在紛爭呈現(xiàn)出持久性和擴(kuò)大化的趨勢；（3）行政官僚、專業(yè)化的信息、技術(shù)專家以及根深葉茂的寡頭統(tǒng)治在政策過程中作用日益強(qiáng)大；（4）黨派的代表功能日益弱化；（5）公共政策范圍日益擴(kuò)大，并與私人領(lǐng)域之間相互滲透。[22]這些都是法團(tuán)主義與多元主義的共同思考對象和現(xiàn)實基礎(chǔ)，但對于同樣的政治現(xiàn)象，二者卻給出了完全相反的解釋。

　　從時間的維度來看，從多元主義到法團(tuán)主義，似乎構(gòu)成了一個連續(xù)光譜的兩極。在多元主義這一極，利益集團(tuán)的數(shù)量相當(dāng)大，而且可以隨意進(jìn)入政策過程，他們是非層級制的并且自治的，在領(lǐng)導(dǎo)人的選擇以及利益表達(dá)方面不需要得到國家特殊的認(rèn)證和認(rèn)可，因而不會受到國家的控制，他們在發(fā)揮對政策問題建構(gòu)的影響力方面開展競爭，努力使自己的意愿體現(xiàn)在政策問題建構(gòu)中。多元主義集中考察的是社會對國家的“輸入”以及政府“產(chǎn)出”的分配效果，其中，政府并不是一個獨(dú)立的行為體，而是一個消極的依附性的行動者。在法團(tuán)主義的一極，國家出場了，而且處于決策過程的中心。法團(tuán)主義視野中的利益集團(tuán)在數(shù)量上是有限的，集團(tuán)內(nèi)部的成員關(guān)系之間具有強(qiáng)制性，集團(tuán)之間是非競爭性的關(guān)系，內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有嚴(yán)格層級。在法團(tuán)主義視野中，參與到政策過程中的集團(tuán)在法理上或在事實上都需要得到國家的認(rèn)可或認(rèn)證，每一個集團(tuán)在自己的領(lǐng)域中都具有代表性的壟斷地位，并且在集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人選擇和利益表達(dá)上受到來自于國家的正式或非正式制度的控制。在法團(tuán)主義的理論框架中，利益集團(tuán)在政策問題建構(gòu)中的影響力是較弱的，能夠參與到政策問題建構(gòu)過程中的，只限于國家認(rèn)可的那些掌握特權(quán)的利益集團(tuán)。法團(tuán)主義大量使用的詞匯是“中介”（intermediation）和“規(guī)制”（regulation）等，這表明，法團(tuán)主義視野中的利益集團(tuán)所發(fā)揮的是中介作用，是需要接受國家管理的。關(guān)于政策問題建構(gòu)中的國家與社會關(guān)系，多元主義實際上忽視了國家的作用以及國家與社會之間的關(guān)系，眼中看到的只是利益集團(tuán)的政策問題建構(gòu)作用；法團(tuán)主義將政策問題建構(gòu)看作是由國家與被國家認(rèn)可的利益集團(tuán)之間在相互作用中完成，集團(tuán)之間的關(guān)系在國家內(nèi)部制度化并由國家來仲裁。因此，法團(tuán)主義的任務(wù)就是將社會利益有序傳達(dá)到國家決策體制中，在國家與利益集團(tuán)的互動中去增進(jìn)國家對社會問題的認(rèn)識。

　　在法團(tuán)主義模式中，國家與社會之間的界限劃分不再那么明確，國家和壟斷性利益集團(tuán)之間建立了制度化的合作關(guān)系，國家允許利益集團(tuán)參與到政策問題建構(gòu)過程中，利益集團(tuán)也會借此機(jī)會將自己的利益表達(dá)反映到政策問題建構(gòu)中。相對于多元主義的權(quán)力多元化，法團(tuán)主義更加注重政府與利益集團(tuán)之間的互動，認(rèn)為利益集團(tuán)的參與應(yīng)在政府主導(dǎo)之下進(jìn)行，因而是一種有序的表達(dá)。利益集團(tuán)是被納入到國家主導(dǎo)的利益表達(dá)體系中而發(fā)揮作用的，所以，“利益集團(tuán)并非在政府之外，向政府施加‘壓力’，而是統(tǒng)治過程中的一部分，既執(zhí)行政策，也協(xié)助擬定政策。這種政府與利益集團(tuán)之間你儂我儂的狀況，在某些國家益發(fā)親密?？傊?，利益集團(tuán)與政府之間界限分明的觀念，事實上是錯誤的”[23]。利益集團(tuán)的活動已經(jīng)被納入“國家”的指導(dǎo)與控制中，組織的自主性喪失了，整個政策過程是由國家力量主導(dǎo)，此時的利益集團(tuán)只是國家的附庸。社團(tuán)與國家逐漸實現(xiàn)了一體化，他們同樣傾向于精英控制，即服從于日益強(qiáng)大的官僚控制，并遠(yuǎn)離他們聲稱要代表的選民。

　　多元主義是因為對極權(quán)主義的恐懼而強(qiáng)調(diào)社會力量對政策過程的影響，但在“新政”之后，國家規(guī)模與職能不斷膨脹，特別是行政權(quán)的擴(kuò)張以及行政國家的出現(xiàn)，都對市民社會構(gòu)成了擠壓，結(jié)果，政府不再是利益集團(tuán)的一個消極的對應(yīng)物，以至于多元主義的社會中心論在解釋政策過程方面越來越顯得蒼白無力。正是基于這一現(xiàn)實，在20世紀(jì)70年代，一些年輕學(xué)者喊出了“將國家?guī)Щ貋怼钡目谔?，不僅馬克思主義的國家理論得到了重視，而且莫爾和亨廷頓等強(qiáng)調(diào)“國家結(jié)構(gòu)”重要性的觀點(diǎn)，也在這一時期大行其道。諾德林格（Eric A.Nordlinger）斷言，“最流行的社會中心論解釋現(xiàn)在已然過時了”[24]。在社會中心論的觀點(diǎn)中，“國家?guī)缀踔皇窃诿x上作為一部‘收款機(jī)’而存在，其精確地統(tǒng)計了競爭中的各個（‘力量均衡的’）社會團(tuán)體的資源借貸情況，并隨后對社會競爭的結(jié)果進(jìn)行權(quán)威性‘認(rèn)可’。根據(jù)一種差別有限的不同解釋，國家不過是被視作展現(xiàn)社會利益、進(jìn)行社會斗爭的競技場”[25]。這種觀點(diǎn)的提出是基于這樣一種現(xiàn)實，那就是，政府領(lǐng)導(dǎo)人提出的議案遠(yuǎn)遠(yuǎn)超乎社會群體和選民的要求，政府機(jī)構(gòu)所建構(gòu)的政策問題經(jīng)常表現(xiàn)為與社會群體和選民要求完全相反的狀況。因此，必須要在政策問題建構(gòu)中“找回國家”，只有在從社會中心論轉(zhuǎn)向國家中心論的視角轉(zhuǎn)換中，才能真正解釋政策過程。法團(tuán)主義正是迎合了這一潮流而出現(xiàn)的。

　　多元主義與法團(tuán)主義之間的區(qū)別也常常被人們描述為“弱國家”與“強(qiáng)國家”主張之間的對立，但這并不是事實。因為，在不同的政策領(lǐng)域中，國家在政策問題建構(gòu)中所扮演的角色是不同的，即使國家所擁有的是法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)，在某些政策領(lǐng)域中也會出現(xiàn)利益調(diào)停的多元主義模式，而在廣義的多元主義系統(tǒng)中，也可以看到一些領(lǐng)域中的部門法團(tuán)主義，就如達(dá)爾在《誰統(tǒng)治》中所描繪的紐黑文市那樣，實際上是一種微觀的法團(tuán)社會。在一定意義上，利益集團(tuán)理論并不適宜于描述誰統(tǒng)治美國的現(xiàn)實。不過，美國的政策問題建構(gòu)總體上說會顯得更適合于作出多元主義的解釋，而荷蘭、奧地利、瑞典等北歐國家的政策問題建構(gòu)則具有較為明顯的法團(tuán)主義特征，而像英國等較多的國家在政策問題建構(gòu)方面是介于多元主義與法團(tuán)主義之間的。由于政策問題建構(gòu)具有多種模式，一種試圖綜合這些模式的理論也就順理成章地出現(xiàn)了，那就是以“政策網(wǎng)絡(luò)”概念為標(biāo)志的新的理論的提出，以求更好地解釋不同政策領(lǐng)域中的國家與利益集團(tuán)間多種類型的關(guān)系。

　　漢夫（K.Hanf）是最早主張將“網(wǎng)絡(luò)”概念引入政策分析的學(xué)者之一。他認(rèn)為，“網(wǎng)絡(luò)”一詞可以用來反映“政策制定中所包含著的數(shù)量巨大的公共與私人行動者之間的關(guān)系，這些行動者來自政府與社會的各個功能領(lǐng)域和不同層面”[26]。很快地，就有更多的學(xué)者開始使用“政策網(wǎng)絡(luò)”的概念去分析政策過程，并出現(xiàn)了本森等具有廣泛影響力的學(xué)者。本森（K.Benson）認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)是存在于“因為資源依賴而形成的相互連接的組織集群（a cluster or complex of organizations）中的，并在資源依賴結(jié)構(gòu)的盡頭與其他的組織集群區(qū)別開來”[27]。這是關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的最為經(jīng)典的描述，即便是政策網(wǎng)絡(luò)研究集大成者羅茨（R.A.W.Rhodes）也接受了本森的這一觀點(diǎn)，認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是“一群復(fù)雜的組織因資源依賴而彼此結(jié)盟的狀況，它們又會因資源依賴結(jié)構(gòu)的斷裂而相互區(qū)別”[28]。也就是說，在政策過程中，政府與非政府的行動者存在著資源方面的相互依賴，并因為資源方面的相互依賴而處在互動關(guān)系模式之中，形成了一個政策網(wǎng)絡(luò)。所以，政策網(wǎng)絡(luò)理論所關(guān)注的是具體政策問題建構(gòu)中的利益集團(tuán)與政府的互動關(guān)系。

　　根據(jù)凱尼斯和施耐德（Kenis and Schneider）的看法，在20世紀(jì)70年代末，政策網(wǎng)絡(luò)以及類似概念的出現(xiàn)并非一種巧合，而是反映了政治轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實。因為，這一時期的公共政策過程呈現(xiàn)出如下特征：（1）有組織的集體行動成為社會的基本特征；（2）政策制定發(fā)生在部門分割的和更為精細(xì)化的政治系統(tǒng)中；（3）相互競爭的利益集團(tuán)被高度動員起來，導(dǎo)致了政策問題建構(gòu)過程的過度擁擠；（4）國家政策涵蓋的范圍擴(kuò)大了；（5）政策制定的部門化導(dǎo)致了國家的“碎片化”；（6）公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間界限變得模糊，政策制定更多地發(fā)生在國家與利益集團(tuán)的組分中。[29]因而，政府過程不再遵循“議會制定政策，行政執(zhí)行”的教科書式的二分傳統(tǒng)，而是變得錯綜復(fù)雜，“政策網(wǎng)絡(luò)的建立就是精英們對現(xiàn)實狀況的反應(yīng)”[30]。

　　在政策網(wǎng)絡(luò)的視野中，國家與社會行動者之間的界限模糊了，政治與行政的邊界也逐漸消退，公私之間的壕溝時而被跨越。所以，正式的制度框架被打破了，而非正式關(guān)系卻成為準(zhǔn)確把握政策過程的觀察視角。無論是社會還是國家都不再是鐵板一塊，相反，在國家的碎片化中，國家與社會都是以多樣化和碎片化的形象出現(xiàn)的，在公共與私人的相互滲透中，甚至很多行動者已經(jīng)無法嚴(yán)格地歸于公共的或是私人的范疇。利益集團(tuán)仍然在政策問題建構(gòu)中發(fā)揮作用，但政策問題建構(gòu)不再是在利益集團(tuán)與國會委員會和行政官僚所構(gòu)成的封閉系統(tǒng)中完成的，而是由公眾、知識分子、輿論媒介、技術(shù)專家、政府權(quán)威等這些隨時自由出入政策網(wǎng)絡(luò)的行動者建構(gòu)起來的，每一個行動者都會對自己感興趣的社會問題發(fā)表意見，并促進(jìn)其向政策問題轉(zhuǎn)化。這樣一來，圍繞著政策問題或政策項目形成了政策網(wǎng)絡(luò)。在這個網(wǎng)絡(luò)中，每一個行動者都努力通過自己的行動去影響政策過程，從而形成了一個博弈系統(tǒng)，使行動者呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)分布的狀況。所以，政策網(wǎng)絡(luò)是在政策行動者的互動中產(chǎn)生，而且在具體的實踐中被重新塑造，也可能隨時消散。

　　政策網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，意味著多元主義的社會中心論和法團(tuán)主義的國家中心論都喪失了合理性，呈現(xiàn)出了“去中心化”的趨勢。這也就是羅茨所說的，“服務(wù)繼續(xù)被供給，卻是通過拒絕中心權(quán)威的組織網(wǎng)絡(luò)來完成的。我們生活在一個‘無中心的社會’”[31]。中心是相對于邊緣而言，只要存在著中心與邊緣結(jié)構(gòu)，就意味著行動者之間是一種不對等的關(guān)系，就會帶來控制。政策網(wǎng)絡(luò)不是官僚制，不具有等級結(jié)構(gòu)，也不是對市場的簡單復(fù)制，而是對市場與等級制的替代。在網(wǎng)絡(luò)中，利益集團(tuán)與職能分割的政府部門都是政策問題建構(gòu)中的行動者，彼此相互依賴，通過信息交流和專業(yè)知識交換以及信任來維持他們之間的關(guān)系，沒有能夠操縱和控制網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威主體，政府的角色也轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行和尋求合作的新形式。政策問題建構(gòu)不是先前確立的規(guī)則的權(quán)威性實施的結(jié)果，而是行動者“共同生產(chǎn)”的過程。

　　政策網(wǎng)絡(luò)不是一個靜態(tài)的實體性存在，而是處在變動中的，對于一些社會問題，可能達(dá)成了共識并成功地進(jìn)入了議事日程，而另一些問題卻可能因為爭議而無法達(dá)成共識；一些行動者在互動中彼此產(chǎn)生了緊密的關(guān)系，而另一些卻沒有。即使關(guān)于某一社會問題暫時達(dá)成了共識，也可能會因為新的行動者的加入而需要重新建構(gòu)。不同領(lǐng)域的政策過程中會出現(xiàn)不同的政策網(wǎng)絡(luò)，而且，在政策問題建構(gòu)的不同階段中政策網(wǎng)絡(luò)也在發(fā)生變化。在政策網(wǎng)絡(luò)這里，正式制度因為其實體性特征而只能作為最為宏觀的結(jié)構(gòu)背景，而行動者則是靈活的、流動的。所以，政策網(wǎng)絡(luò)不會定型，也不可能讓任何一個行動者成為中心，政策問題建構(gòu)也永遠(yuǎn)處于開放的狀態(tài)，已經(jīng)形成的政策問題也都是暫時性的。由此可見，政策網(wǎng)絡(luò)的概念為我們展示了一幅全新的政策問題建構(gòu)圖景，同時也提供了政策問題建構(gòu)的新思維。