從法團主義走向政策網絡

　　盡管多元精英主義是在批判多元主義的過程中形成的，但它仍然強調社會團體對政策問題建構的影響，同時主張弱化國家的作用，因而仍可看作是一種“社會中心論”的理論取向。如果說多元精英主義與多元主義之間存在著區別的話，那也主要是在社會團體對政府決策過程是否具有同等影響力的問題上存在著分歧。問題的焦點其實是，在政策問題建構中，如何使社會利益得到均等的反映。與多元主義相比，多元精英主義能夠更好地解釋工業社會的政治現實。但是，多元精英主義也只是對多元主義作出了某些方面的修正，沒有走出多元主義的理論框架。而20世紀70年代出場的法團主義（corporatism），則從根本上否定了政策問題建構權的“社會中心論”。法團主義主要是在對諸如瑞典、荷蘭、西德等歐洲國家中出現的一種利益整合機制的理論提升中形成的思想派別。從北歐等國的政策問題建構實踐看，存在于市民社會中的工會、雇主協會等自治社團組織都被逐步地整合到了政府規劃之中，從而拋開了體制內外的分野，實現了社會與政府的高度融合。法團主義正是這一現實政治的反映，它強調國家在政策問題建構中的角色，認為社會團體只有進入國家體制之中才能發揮作用。當法團主義的興盛甚至逐漸抵消了多元主義的風頭時，“國家中心論”也就逐漸取代“社會中心論”而成為政策問題建構的主導性解釋框架。

　　施米特（Philippe C.Schmitter）把法團主義定義為一套制度實踐或團體利益表達的結構：“法團主義是一個利益代表系統，由數目有限、功能分化的利益集團構成。這些利益集團在其代表的范圍內是獨一的、強制性的、非競爭性的，并且團體之間具有嚴格的等級結構。它們被國家承認或由國家許可（如果不是創立的話）而建立，并在各自的領域內被特意授予壟斷性的代表權。作為交換，團體在領導人的挑選以及要求的規定上，要受到國家一定程度的控制。”[21]從政策問題建構實踐的角度看，法團主義與多元主義意味著兩種不同的利益表達與利益綜合結構，但它們都是把利益集團認定為政策過程中的主要行動主體的，它們都將視線放在了利益集團上。作為理論形態的法團主義和多元主義所關注的都是以下基本的政治現實：（1）利益代表組織在政策問題建構中發揮著日益重要的作用；（2）社會利益的潛在紛爭呈現出持久性和擴大化的趨勢；（3）行政官僚、專業化的信息、技術專家以及根深葉茂的寡頭統治在政策過程中作用日益強大；（4）黨派的代表功能日益弱化；（5）公共政策范圍日益擴大，并與私人領域之間相互滲透。[22]這些都是法團主義與多元主義的共同思考對象和現實基礎，但對于同樣的政治現象，二者卻給出了完全相反的解釋。

　　從時間的維度來看，從多元主義到法團主義，似乎構成了一個連續光譜的兩極。在多元主義這一極，利益集團的數量相當大，而且可以隨意進入政策過程，他們是非層級制的并且自治的，在領導人的選擇以及利益表達方面不需要得到國家特殊的認證和認可，因而不會受到國家的控制，他們在發揮對政策問題建構的影響力方面開展競爭，努力使自己的意愿體現在政策問題建構中。多元主義集中考察的是社會對國家的“輸入”以及政府“產出”的分配效果，其中，政府并不是一個獨立的行為體，而是一個消極的依附性的行動者。在法團主義的一極，國家出場了，而且處于決策過程的中心。法團主義視野中的利益集團在數量上是有限的，集團內部的成員關系之間具有強制性，集團之間是非競爭性的關系，內部結構具有嚴格層級。在法團主義視野中，參與到政策過程中的集團在法理上或在事實上都需要得到國家的認可或認證，每一個集團在自己的領域中都具有代表性的壟斷地位，并且在集團領導人選擇和利益表達上受到來自于國家的正式或非正式制度的控制。在法團主義的理論框架中，利益集團在政策問題建構中的影響力是較弱的，能夠參與到政策問題建構過程中的，只限于國家認可的那些掌握特權的利益集團。法團主義大量使用的詞匯是“中介”（intermediation）和“規制”（regulation）等，這表明，法團主義視野中的利益集團所發揮的是中介作用，是需要接受國家管理的。關于政策問題建構中的國家與社會關系，多元主義實際上忽視了國家的作用以及國家與社會之間的關系，眼中看到的只是利益集團的政策問題建構作用；法團主義將政策問題建構看作是由國家與被國家認可的利益集團之間在相互作用中完成，集團之間的關系在國家內部制度化并由國家來仲裁。因此，法團主義的任務就是將社會利益有序傳達到國家決策體制中，在國家與利益集團的互動中去增進國家對社會問題的認識。

　　在法團主義模式中，國家與社會之間的界限劃分不再那么明確，國家和壟斷性利益集團之間建立了制度化的合作關系，國家允許利益集團參與到政策問題建構過程中，利益集團也會借此機會將自己的利益表達反映到政策問題建構中。相對于多元主義的權力多元化，法團主義更加注重政府與利益集團之間的互動，認為利益集團的參與應在政府主導之下進行，因而是一種有序的表達。利益集團是被納入到國家主導的利益表達體系中而發揮作用的，所以，“利益集團并非在政府之外，向政府施加‘壓力’，而是統治過程中的一部分，既執行政策，也協助擬定政策。這種政府與利益集團之間你儂我儂的狀況，在某些國家益發親密?？傊婕瘓F與政府之間界限分明的觀念，事實上是錯誤的”[23]。利益集團的活動已經被納入“國家”的指導與控制中，組織的自主性喪失了，整個政策過程是由國家力量主導，此時的利益集團只是國家的附庸。社團與國家逐漸實現了一體化，他們同樣傾向于精英控制，即服從于日益強大的官僚控制，并遠離他們聲稱要代表的選民。

　　多元主義是因為對極權主義的恐懼而強調社會力量對政策過程的影響，但在“新政”之后，國家規模與職能不斷膨脹，特別是行政權的擴張以及行政國家的出現，都對市民社會構成了擠壓，結果，政府不再是利益集團的一個消極的對應物，以至于多元主義的社會中心論在解釋政策過程方面越來越顯得蒼白無力。正是基于這一現實，在20世紀70年代，一些年輕學者喊出了“將國家帶回來”的口號，不僅馬克思主義的國家理論得到了重視，而且莫爾和亨廷頓等強調“國家結構”重要性的觀點，也在這一時期大行其道。諾德林格（Eric A.Nordlinger）斷言，“最流行的社會中心論解釋現在已然過時了”[24]。在社會中心論的觀點中，“國家幾乎只是在名義上作為一部‘收款機’而存在，其精確地統計了競爭中的各個（‘力量均衡的’）社會團體的資源借貸情況，并隨后對社會競爭的結果進行權威性‘認可’。根據一種差別有限的不同解釋，國家不過是被視作展現社會利益、進行社會斗爭的競技場”[25]。這種觀點的提出是基于這樣一種現實，那就是，政府領導人提出的議案遠遠超乎社會群體和選民的要求，政府機構所建構的政策問題經常表現為與社會群體和選民要求完全相反的狀況。因此，必須要在政策問題建構中“找回國家”，只有在從社會中心論轉向國家中心論的視角轉換中，才能真正解釋政策過程。法團主義正是迎合了這一潮流而出現的。

　　多元主義與法團主義之間的區別也常常被人們描述為“弱國家”與“強國家”主張之間的對立，但這并不是事實。因為，在不同的政策領域中，國家在政策問題建構中所扮演的角色是不同的，即使國家所擁有的是法團主義結構，在某些政策領域中也會出現利益調停的多元主義模式，而在廣義的多元主義系統中，也可以看到一些領域中的部門法團主義，就如達爾在《誰統治》中所描繪的紐黑文市那樣，實際上是一種微觀的法團社會。在一定意義上，利益集團理論并不適宜于描述誰統治美國的現實。不過，美國的政策問題建構總體上說會顯得更適合于作出多元主義的解釋，而荷蘭、奧地利、瑞典等北歐國家的政策問題建構則具有較為明顯的法團主義特征，而像英國等較多的國家在政策問題建構方面是介于多元主義與法團主義之間的。由于政策問題建構具有多種模式，一種試圖綜合這些模式的理論也就順理成章地出現了，那就是以“政策網絡”概念為標志的新的理論的提出，以求更好地解釋不同政策領域中的國家與利益集團間多種類型的關系。

　　漢夫（K.Hanf）是最早主張將“網絡”概念引入政策分析的學者之一。他認為，“網絡”一詞可以用來反映“政策制定中所包含著的數量巨大的公共與私人行動者之間的關系，這些行動者來自政府與社會的各個功能領域和不同層面”[26]。很快地，就有更多的學者開始使用“政策網絡”的概念去分析政策過程，并出現了本森等具有廣泛影響力的學者。本森（K.Benson）認為，政策網絡是存在于“因為資源依賴而形成的相互連接的組織集群（a cluster or complex of organizations）中的，并在資源依賴結構的盡頭與其他的組織集群區別開來”[27]。這是關于政策網絡的最為經典的描述，即便是政策網絡研究集大成者羅茨（R.A.W.Rhodes）也接受了本森的這一觀點，認為政策網絡是“一群復雜的組織因資源依賴而彼此結盟的狀況，它們又會因資源依賴結構的斷裂而相互區別”[28]。也就是說，在政策過程中，政府與非政府的行動者存在著資源方面的相互依賴，并因為資源方面的相互依賴而處在互動關系模式之中，形成了一個政策網絡。所以，政策網絡理論所關注的是具體政策問題建構中的利益集團與政府的互動關系。

　　根據凱尼斯和施耐德（Kenis and Schneider）的看法，在20世紀70年代末，政策網絡以及類似概念的出現并非一種巧合，而是反映了政治轉型的現實。因為，這一時期的公共政策過程呈現出如下特征：（1）有組織的集體行動成為社會的基本特征；（2）政策制定發生在部門分割的和更為精細化的政治系統中；（3）相互競爭的利益集團被高度動員起來，導致了政策問題建構過程的過度擁擠；（4）國家政策涵蓋的范圍擴大了；（5）政策制定的部門化導致了國家的“碎片化”；（6）公共領域與私人領域之間界限變得模糊，政策制定更多地發生在國家與利益集團的組分中。[29]因而，政府過程不再遵循“議會制定政策，行政執行”的教科書式的二分傳統，而是變得錯綜復雜，“政策網絡的建立就是精英們對現實狀況的反應”[30]。

　　在政策網絡的視野中，國家與社會行動者之間的界限模糊了，政治與行政的邊界也逐漸消退，公私之間的壕溝時而被跨越。所以，正式的制度框架被打破了，而非正式關系卻成為準確把握政策過程的觀察視角。無論是社會還是國家都不再是鐵板一塊，相反，在國家的碎片化中，國家與社會都是以多樣化和碎片化的形象出現的，在公共與私人的相互滲透中，甚至很多行動者已經無法嚴格地歸于公共的或是私人的范疇。利益集團仍然在政策問題建構中發揮作用，但政策問題建構不再是在利益集團與國會委員會和行政官僚所構成的封閉系統中完成的，而是由公眾、知識分子、輿論媒介、技術專家、政府權威等這些隨時自由出入政策網絡的行動者建構起來的，每一個行動者都會對自己感興趣的社會問題發表意見，并促進其向政策問題轉化。這樣一來，圍繞著政策問題或政策項目形成了政策網絡。在這個網絡中，每一個行動者都努力通過自己的行動去影響政策過程，從而形成了一個博弈系統，使行動者呈現出網絡分布的狀況。所以，政策網絡是在政策行動者的互動中產生，而且在具體的實踐中被重新塑造，也可能隨時消散。

　　政策網絡的出現，意味著多元主義的社會中心論和法團主義的國家中心論都喪失了合理性，呈現出了“去中心化”的趨勢。這也就是羅茨所說的，“服務繼續被供給，卻是通過拒絕中心權威的組織網絡來完成的。我們生活在一個‘無中心的社會’”[31]。中心是相對于邊緣而言，只要存在著中心與邊緣結構，就意味著行動者之間是一種不對等的關系，就會帶來控制。政策網絡不是官僚制，不具有等級結構，也不是對市場的簡單復制，而是對市場與等級制的替代。在網絡中，利益集團與職能分割的政府部門都是政策問題建構中的行動者，彼此相互依賴，通過信息交流和專業知識交換以及信任來維持他們之間的關系，沒有能夠操縱和控制網絡的權威主體，政府的角色也轉變為促進網絡的運行和尋求合作的新形式。政策問題建構不是先前確立的規則的權威性實施的結果，而是行動者“共同生產”的過程。

　　政策網絡不是一個靜態的實體性存在，而是處在變動中的，對于一些社會問題，可能達成了共識并成功地進入了議事日程，而另一些問題卻可能因為爭議而無法達成共識；一些行動者在互動中彼此產生了緊密的關系，而另一些卻沒有。即使關于某一社會問題暫時達成了共識，也可能會因為新的行動者的加入而需要重新建構。不同領域的政策過程中會出現不同的政策網絡，而且，在政策問題建構的不同階段中政策網絡也在發生變化。在政策網絡這里，正式制度因為其實體性特征而只能作為最為宏觀的結構背景，而行動者則是靈活的、流動的。所以，政策網絡不會定型，也不可能讓任何一個行動者成為中心，政策問題建構也永遠處于開放的狀態，已經形成的政策問題也都是暫時性的。由此可見，政策網絡的概念為我們展示了一幅全新的政策問題建構圖景，同時也提供了政策問題建構的新思維。