將實物形態(tài)的產(chǎn)權政策轉為價值形態(tài)的產(chǎn)權政策

　　現(xiàn)實中草原、森林和濕地的產(chǎn)權界定方式有照搬農(nóng)業(yè)做法的傾向。但草原、森林和濕地與耕地相比有很大的不同，簡單地模仿農(nóng)業(yè)做法并不恰當。下面以草地畜牧業(yè)為例加以說明。

　　1.草原畜牧業(yè)的核心問題，是協(xié)調(diào)穩(wěn)定的畜群規(guī)模和波動的草地產(chǎn)草量的關系，以及各塊草地適宜放牧的季節(jié)的差異

　　在歷史上，牧民通過游牧來協(xié)調(diào)不穩(wěn)定的草地產(chǎn)草量和穩(wěn)定的畜群規(guī)模之間的關系。在現(xiàn)實中，游牧已不是協(xié)調(diào)這種關系的惟一措施，新增措施包括補飼、建暖棚、接冬羔和秋季出欄育肥畜等。從趨勢上看，由于草地產(chǎn)權界定到戶有利于增強牧戶激勵、實現(xiàn)外部性內(nèi)部化、制止產(chǎn)權侵犯行為和形成明確的預期收益，所以隨著牧戶平均經(jīng)營規(guī)模的擴大，以產(chǎn)權劃分和圍欄方式將特定草地和特定牧戶對應起來的適用范圍會逐步擴大。然而，目前這種做法還不具有普適性。

　　草原的社區(qū)成員具有共同認可的行為規(guī)范和相互信任、相互幫助的傳統(tǒng)。他們關系緊密，便于監(jiān)督和制止搭便車行為，采取集體行動的協(xié)調(diào)成本較低，這是社區(qū)草地采用共有共管的產(chǎn)權安排的重要原因。社區(qū)草地共有共管是利益相關者協(xié)調(diào)利益、減緩沖突和合作共贏的基礎，是將草地利用的穩(wěn)定性與靈活性結合起來的途徑，是提高草原生態(tài)系統(tǒng)完整性的舉措。這是社區(qū)草地共有共管具有悠久歷史的重要原因。

　　2.產(chǎn)權界定方式不當是我國草原生態(tài)系統(tǒng)保護利用的效果相對較差的重要因素

　　（1）產(chǎn)權界定單一化。草原產(chǎn)權界定的對象可以是地塊，也可以是放牧權。界定放牧權與界定地塊相比有三個優(yōu)點：一是有利于維護社區(qū)成員在草地利用上相互監(jiān)督的機制。二是有利于形成制約產(chǎn)權侵犯的集體行動，即界定放牧權下的產(chǎn)權侵犯是牧戶挑戰(zhàn)牧戶群體，而界定地塊下的產(chǎn)權侵犯是牧戶挑戰(zhàn)牧戶。三是有利于開展草地流轉。即放牧權流轉比草地流轉更靈活。然而，我國幾乎采用了單一的地塊界定方式。

　　（2）圍欄范圍擴大化。圍欄的主要功能是消除草地利用糾紛。圍欄的正面效應是相對穩(wěn)定的，而負面效應會隨著圍欄密度提高而增大，所以圍欄不宜擴大化。然而，我國的草地圍欄有擴大化的傾向。一是圍欄由解決草地糾紛的措施擴大為界定草地產(chǎn)權的措施，即不管草地是否存在產(chǎn)權糾紛，均采用圍欄措施。二是圍欄由社區(qū)本位擴大到牧戶本位。

　　（3）草原生態(tài)破碎化。高密度的圍欄切斷了野生動物的遷徙通道，限制了野生動物取食范圍和交配條件；阻隔了畜群的飲水通道，加大了牲畜飲水困難，增加了牧戶的放牧成本。

　　草地分到戶除了模仿農(nóng)區(qū)分地到戶的經(jīng)驗外，接受哈丁提出的“共有地悲劇”的假說也是重要原因。“共有地悲劇”是指：如果草地共有而牲畜私有，過牧的收入歸牧戶、過牧引發(fā)的草地退化損失由社區(qū)內(nèi)牧戶共同承擔，則所有牧戶都會追求家庭收入而忽視過牧對草地的破壞，直至草地破壞到社區(qū)內(nèi)的牧戶都無法放牧的地步。

　　雖然從理論上講，私有化是資源產(chǎn)權安排的重要選項，但并不是唯一選項，更不能把資源產(chǎn)權私有化等同于產(chǎn)權配置優(yōu)化。資源產(chǎn)權安排與資源特性有關。一是可分性。可分性弱的資源適宜界定給社區(qū)，如草地、濕地。二是戰(zhàn)略性。戰(zhàn)略性資源的產(chǎn)權適宜界定給地方政府或國家，特別稀缺且分布高度集中的戰(zhàn)略性資源應界定為國有，如稀土資源。三是外部性。外部性特別顯著的資源應界定為公有，如生態(tài)環(huán)境功能極為重要的森林、濕地、草原適宜劃為自然保護區(qū)。

　　3.改革我國的草地畜牧業(yè)現(xiàn)有政策

　　（1）開展放牧權試點。以草地放牧權替代草地承包權有以下好處：一是控制社區(qū)的放牧總量要比控制每個牧戶的放牧總量簡單。二是放牧權流轉比草地流轉更靈活。三是有利于解決圍欄過密化導致的草地生態(tài)破碎化問題。四是放牧權管理便于同草地資源的紅線管理相協(xié)調(diào)。生態(tài)紅線約束下的放牧權和實際放牧權之差是要削減的放牧權。政府（包括非政府組織、企業(yè)和個人）可以生態(tài)補償?shù)姆绞綄M削減的放牧權買下來并不再使用，進而將過牧對草地生態(tài)系統(tǒng)的壓力消除掉。

　　（2）改進圍欄方式。圍欄是消除草地產(chǎn)權糾紛的重要舉措。然而，為了保護草原生態(tài)系統(tǒng)完整性，確保圍欄的正面影響顯著大于其負面影響，一方面應優(yōu)先用協(xié)調(diào)措施替代圍欄措施，以盡量降低圍欄的密度；另一方面要引導放牧權流轉，使牧戶的草地經(jīng)營面積達到圍欄的最低要求。

　　（3）恢復草地共管。草地共有共管，是建立社區(qū)內(nèi)和社區(qū)間合作和協(xié)商機制的基礎，是同時滿足草地權屬穩(wěn)定性和放牧地有彈性這兩個要求的基礎，也是確保牧戶的行為不損害社會利益和其他牧戶利益的基礎。

　　將方針政策轉為法律法規(guī)

　　2004年以來中共中央連續(xù)下發(fā)的12個一號文件，形成了完整的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系。它們對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定起了重大作用。下一步的工作是把成熟的政策措施法制化，在法治的軌道上推進農(nóng)村改革。要按照農(nóng)民的訴求和實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，將“三農(nóng)”政策體系提升為法律法規(guī)，使其能更好地保護農(nóng)村集體產(chǎn)權和農(nóng)民財產(chǎn)權，保障農(nóng)村各類生產(chǎn)經(jīng)營主體公平參與市場競爭，保障市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。同時，把農(nóng)村法治建設和鄉(xiāng)規(guī)民約建設結合起來，提升農(nóng)村的治理水平。