“半正式行政”長期存在于鄉村治理之中

　　主持人：基層自治實際上自古就有。有一種常見的說法叫“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治”，認為古代鄉村都是通過鄉紳實現自治，縣官想要對地方征稅，必須通過鄉紳來實現。該如何看待這一觀點？

　　耿羽：“國權不下縣，縣下惟宗族”是一段在史學界流傳較廣的話，這段話基本描繪出了傳統社會（尤其是明清時期）國家的治理形態。前半句話準確道出了傳統社會國家權力的局限性，傳統中國雖為中央集權，權力觸角卻不能隨心所欲延伸至疆域的各個底層，無論是君主還是官僚階層都不行。后半句話則并不完全準確，縣之下并非完全依靠“宗族—士紳”自治。有專家希望突破“國家—社會”的二元模式，提出“第三領域”概念，即地方治理中“廣泛地使用了半正式的行政方法，依賴由社區自身提名的準官員來進行縣級以下的治理”，這就是“集權的簡約治理”。可以說，傳統中國的鄉村治理形態由三個元素組成：官僚機構；“半正式行政”；村莊（宗族）自治。這就是“政府—半正式行政—村莊”的三元結構。

　　“簡約治理”模式在新中國時期亦有延續。新中國的鄉村治理形態在總體三元結構方面沒有改變，依然有“半正式行政”存在，即不在政府正式編制之內、“承包”各種政府任務的人員，如村組干部、計生專干、民辦教師、人民調解員、聯防隊員、協警、協管等等。

　　主持人：為什么會有“半正式行政”長期存在？其存在理由有哪些？

　　耿羽：在鄉村治理形態中，“半正式行政”處于承上啟下的地位，連接政府機構與民眾。“半正式行政”從根本上說，是政府機構與民眾進行溝通的一種方式，避免政府機構只顧自身組織運轉、搜集基層信息能力不足、無法準確回應基層民眾合理訴求等弊端。

　　“半正式行政”存在的另一個重要緣由是節省行政成本。傳統中國，疆域廣闊且人口眾多，同時國家向基層提取資源的能力有限，如果完全依靠政府機構進行管理，稅收無法支撐一個龐大政府的運行成本，因此政府機構只能保持在“簡約”的限度并依靠大量不帶正式薪酬的“準官員”進行鄉村治理。

　　“正式行政”輔以“半正式行政”，治理就顯得靈活而有彈性，往往能以低成本獲得高效率。

　　讓走樣的“半正式行政”回歸常態，需要政府正視和分類處理干群矛盾

　　主持人：現在“半正式行政”產生了不少問題，引起了很多人的抱怨和責難，有些人甚至主張取消“半正式行政”。取消“半正式行政”就能解決問題嗎？怎樣才能合理解決這一問題？

　　耿羽：現在“半正式行政”問題在于，“正式行政”設立和雇傭“半正式行政”的目的很多時候已經走樣。“半正式行政”目的一旦走樣，手段也隨之走樣。“半正式行政”的具體實踐，越發往負面的方向發展。

　　對此，很多人開出的藥方是：就近期而言，既要改造“半正式行政”人員，還要改造背后的“正式行政”人員，就長遠而言，要取消“半正式行政”制度，打造完全正式的、科層化的行政人員隊伍。在具體事件中徹底追究違法人員，當然是應該的，但去除“半正式行政”是否是終極的解決辦法呢？

　　沿海一些省份，為了實現“文明執法”、“和諧行政”，已經對“半正式行政”進行了若干改造，做法大致為：政府機構不再退居幕后，而是加強政府機構的行政能力，對各種事務親自管理，一方面，在政府機構內部推進科層制和動員制，并讓二者相互推動，另一方面，將“半正式行政”納入政府機構的監督體系，嚴格控制灰黑勢力進入“半正式行政”。但以上調整只是徹底實現了政府一方的“無暴力”，不僅正式政府機構禁止暴力，“半正式行政”中也禁止暴力，但是，民眾一方的暴力和抗爭該怎么“分類治理”，仍然沒有解決。

　　要解決當前“半正式行政”的問題，向上看是必要的，更關鍵的是要向下看，“半正式行政”的問題亦是“群眾路線”的問題，“半正式行政”走樣說明干群溝通出現了問題。無論政府機構內部如何調整，都無法替代政府機構與民眾的溝通。要讓走樣的“半正式行政”回歸常態，需要政府尤其是上級政府正視干群矛盾，一有矛盾就追究下級政府責任是僵化地轉移矛盾，有原則地、實事求是分類處理矛盾才能動態地化解矛盾，抑制政府的違法行為，同時抑制民眾不合理訴求以及不合法的訴求手段，讓政府的合法執法和民眾的合理訴求成為鄉村治理中的主流。