長期以來,我們尚未把黨的規(guī)章制度建設(shè)擺在社會(huì)主義法治體系的戰(zhàn)略構(gòu)架上來認(rèn)識,沒有作為黨的建設(shè)基礎(chǔ)性工程來抓。不善于運(yùn)用帶有法治體系內(nèi)容、法治規(guī)范要素的黨紀(jì)黨規(guī)從嚴(yán)管黨治黨,而是把它降格為黨建的保障措施或者配套制度

　　中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究中心主任、湖北法治發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長　徐漢明

　　黨的十八屆四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國,建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的總目標(biāo),指出在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義,貫徹社會(huì)主義法治理論,強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù),也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有力保障。”正確理解把握和處理好依法治國與依規(guī)治黨的關(guān)系,對于提高黨執(zhí)政法治化水平具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

　　正確處理依法治國與依規(guī)治黨關(guān)系面臨的問題

　　一、運(yùn)用法治思維推進(jìn)黨的規(guī)章制度法治化的戰(zhàn)略意識不強(qiáng)。長期以來,我們尚未把黨的規(guī)章制度建設(shè)擺在社會(huì)主義法治體系的戰(zhàn)略構(gòu)架上來認(rèn)識,沒有作為黨的建設(shè)基礎(chǔ)性工程來抓。不善于運(yùn)用帶有法治體系內(nèi)容、法治規(guī)范要素的黨紀(jì)黨規(guī)從嚴(yán)管黨治黨,而是把它降格為黨建的保障措施或者配套制度。有的把黨的規(guī)章完善與法治體系建設(shè)對立起來、割裂開來,習(xí)慣于用黨的政策代替法規(guī)規(guī)范、用黨內(nèi)規(guī)定約束非黨員甚至普通公民；有的以言代法、以權(quán)壓法、以黨規(guī)代法、以言代規(guī),既損害了憲法法律權(quán)威,又損害黨的規(guī)章的嚴(yán)肅性和約束力。

　　二、完善黨的規(guī)章的水平亟待提高。運(yùn)用法治思維法治方式完善黨的規(guī)章直接關(guān)系黨的執(zhí)政能力提升。目前,不少黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、黨組織在制定黨的規(guī)章方面法治化水平不高。突出表現(xiàn)在:有的黨的規(guī)章立規(guī)體制機(jī)制不健全；向下級黨委、黨代表征詢意見與基層黨員聯(lián)系點(diǎn)制度不健全；委托第三方起草和專門機(jī)構(gòu)、智庫機(jī)構(gòu)、專家聯(lián)合起草的工作機(jī)制缺失；有的以“紅頭文件”出臺應(yīng)由權(quán)力機(jī)關(guān)立法授權(quán)的事項(xiàng)；有的以推進(jìn)改革出臺應(yīng)由政府減免稅收政策的行政事項(xiàng)；有的涉及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)不做合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評估、后評估和撤銷糾錯(cuò)機(jī)制,往往形成重大改革于法無據(jù),黨政混同、以黨代政、以黨規(guī)代替法律。有的不充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在黨規(guī)協(xié)商中的作用,探索重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制,充分發(fā)揮完善黨的規(guī)章草案表決程序,建立法律顧問制度,使不少的黨的規(guī)章缺乏合規(guī)性、科學(xué)性,甚至出現(xiàn)與法治規(guī)范相沖突,損害了黨規(guī)的權(quán)威,損害了憲法法律的尊嚴(yán)。

　　三、依法依規(guī)科學(xué)決策的自覺性亟待提高。依法依規(guī)科學(xué)決策事關(guān)提升黨的執(zhí)政能力科學(xué)化水平。目前這方面的差距不小,突出表現(xiàn)在:有的在貫徹“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”原則方面,發(fā)揮人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能開展工作既存在“包辦代替”,又存在“放棄領(lǐng)導(dǎo)”等偏差。決策方式方面,有的對事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資、大額資金使用的決策往往違反程序違反規(guī)則盲目決策,甚至“拍腦袋決策、拍胸脯決定、拍屁股走人”,留下不少后遺癥。運(yùn)用法治思維和法治方式方面,有的不善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志；不善于使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員；不善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)；不善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)和國家與民族的統(tǒng)一。全面深化改革、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展、保障人民權(quán)益、維護(hù)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧、增進(jìn)人民福祉的能力亟待提高。

　　四、帶頭依法依規(guī)辦事上打折扣留余地。加快法治建設(shè),推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化關(guān)鍵在黨,在“關(guān)鍵的少數(shù)”領(lǐng)導(dǎo)干部。同帶頭依法辦事的要求相比,這方面存在較大差距,比如:有的對法律的“敬畏意識”、法律紅線“不可逾越意識”、法律底線“不可觸碰意識”淡薄,對黨的規(guī)章執(zhí)行打折扣,帶頭尊法學(xué)法守法用法、帶頭依法依規(guī)辦事的自覺性不高,以言代規(guī)、以政代黨、以言代法、以權(quán)壓法、干預(yù)插手司法活動(dòng)的現(xiàn)象依然存在；有法不依、執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)、違規(guī)不糾的問題在一些地方較為突出；執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的黨員領(lǐng)導(dǎo)者對不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明,選擇性執(zhí)法、趨利性執(zhí)法等問題監(jiān)督糾正不力,執(zhí)法司法領(lǐng)域?yàn)E用職權(quán)、以權(quán)謀私、執(zhí)法犯法、貪贓枉法滋生,人民群眾反映強(qiáng)烈。既挑戰(zhàn)了法律底線,又觸碰了黨規(guī)黨紀(jì)的高壓線。

　　五、黨內(nèi)監(jiān)督制約規(guī)范不健全、執(zhí)行不到位。監(jiān)督制約是保證制度高效規(guī)范運(yùn)行的法寶之一。目前存在的問題是:黨內(nèi)依法依規(guī)履職的權(quán)力清單、責(zé)任清單、義務(wù)清單制度長期不健全；依法依規(guī)行使權(quán)力的程序不規(guī)范；監(jiān)督制約機(jī)制及執(zhí)行存在不少漏洞與真空。比如,民主集中制、雙重黨組織生活會(huì)、重大事項(xiàng)報(bào)告制度、家屬親友及特定關(guān)系人不得插手領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)掌權(quán)力的范圍、領(lǐng)域及行業(yè)等制度執(zhí)行打折扣留余地,權(quán)力運(yùn)行公開透明制度在某些領(lǐng)域、某些環(huán)節(jié)形同虛設(shè)等等；一些行之有效的述職、述廉、述法、巡視、督察、接受質(zhì)詢、問責(zé)、誡勉談話、異地任職、職業(yè)回避、職業(yè)禁止、財(cái)產(chǎn)公開、職務(wù)消費(fèi)等監(jiān)督制約制度有的執(zhí)行不力、有的形同虛設(shè)、有的缺乏創(chuàng)新性。

　　六、對黨員干部的政績考核評價(jià)體系及標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)不完善。科學(xué)完備的考核體系及考核標(biāo)準(zhǔn)是引領(lǐng)執(zhí)政者、領(lǐng)導(dǎo)者深化改革、推動(dòng)發(fā)展、保障人權(quán)、維護(hù)公平、實(shí)現(xiàn)正義、促進(jìn)和諧、增進(jìn)人民福祉的方向標(biāo)。長期以來,我們忽視建立科學(xué)的黨員干部政績考核辦法,比如:考核標(biāo)準(zhǔn)方面,現(xiàn)行對黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績考核評價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)方面缺了“法治統(tǒng)領(lǐng)”這根筋,沒有把“逾越法律紅線”作為一票否決。考核重點(diǎn)方面,有的以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核代替黨規(guī)黨紀(jì)貫徹執(zhí)行的考核。考核導(dǎo)向方面,有的把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的招商引資、投資開發(fā),社會(huì)事業(yè)的教育衛(wèi)生、文化產(chǎn)業(yè),綜合發(fā)展的財(cái)政收入、GDP增長等作為“硬指標(biāo)”,而把法治建設(shè)、黨的建設(shè)作為“軟指標(biāo)”。考核方式方面,只注重“述職述廉”,沒有把“述法”納入政績評價(jià)體系。考核結(jié)果應(yīng)用方面,往往“以GDP論英雄”、“以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)論優(yōu)劣”,有的甚至把“敢碰法律底線”當(dāng)作“有闖勁有能耐有作為”的“好干部”委以重任,形成“帶病提拔、帶病上崗”。在相同條件下,沒有把法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)作為黨員干部優(yōu)先提拔使用的“硬件”。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的能力評價(jià)體系缺乏系統(tǒng)性協(xié)調(diào)性,考評指標(biāo)設(shè)定交叉重復(fù)、考察主體多元、考評結(jié)果運(yùn)用不一,存在“碎片化”問題。

　　《正確處理依法治國與依規(guī)治黨的關(guān)系　提高黨執(zhí)政法治化水平》(之一)見5月13日法學(xué)院專刊9版