長期以來,我們尚未把黨的規章制度建設擺在社會主義法治體系的戰略構架上來認識,沒有作為黨的建設基礎性工程來抓。不善于運用帶有法治體系內容、法治規范要素的黨紀黨規從嚴管黨治黨,而是把它降格為黨建的保障措施或者配套制度

　　中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心主任、湖北法治發展戰略研究院院長　徐漢明

　　黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國,建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家”的總目標,指出在中國共產黨領導下堅持中國特色社會主義,貫徹社會主義法治理論,強調“黨內法規既是管黨治黨的重要依據,也是建設社會主義法治國家的有力保障。”正確理解把握和處理好依法治國與依規治黨的關系,對于提高黨執政法治化水平具有重大現實意義。

　　正確處理依法治國與依規治黨關系面臨的問題

　　一、運用法治思維推進黨的規章制度法治化的戰略意識不強。長期以來,我們尚未把黨的規章制度建設擺在社會主義法治體系的戰略構架上來認識,沒有作為黨的建設基礎性工程來抓。不善于運用帶有法治體系內容、法治規范要素的黨紀黨規從嚴管黨治黨,而是把它降格為黨建的保障措施或者配套制度。有的把黨的規章完善與法治體系建設對立起來、割裂開來,習慣于用黨的政策代替法規規范、用黨內規定約束非黨員甚至普通公民；有的以言代法、以權壓法、以黨規代法、以言代規,既損害了憲法法律權威,又損害黨的規章的嚴肅性和約束力。

　　二、完善黨的規章的水平亟待提高。運用法治思維法治方式完善黨的規章直接關系黨的執政能力提升。目前,不少黨的領導機關、黨組織在制定黨的規章方面法治化水平不高。突出表現在:有的黨的規章立規體制機制不健全；向下級黨委、黨代表征詢意見與基層黨員聯系點制度不健全；委托第三方起草和專門機構、智庫機構、專家聯合起草的工作機制缺失；有的以“紅頭文件”出臺應由權力機關立法授權的事項；有的以推進改革出臺應由政府減免稅收政策的行政事項；有的涉及地方經濟社會發展的重大事項不做合法性審查、風險評估、后評估和撤銷糾錯機制,往往形成重大改革于法無據,黨政混同、以黨代政、以黨規代替法律。有的不充分發揮人大代表、政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在黨規協商中的作用,探索重大利益調整論證咨詢機制,充分發揮完善黨的規章草案表決程序,建立法律顧問制度,使不少的黨的規章缺乏合規性、科學性,甚至出現與法治規范相沖突,損害了黨規的權威,損害了憲法法律的尊嚴。

　　三、依法依規科學決策的自覺性亟待提高。依法依規科學決策事關提升黨的執政能力科學化水平。目前這方面的差距不小,突出表現在:有的在貫徹“總攬全局、協調各方”原則方面,發揮人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能開展工作既存在“包辦代替”,又存在“放棄領導”等偏差。決策方式方面,有的對事關經濟社會發展的重大問題、重要干部任免、重大項目投資、大額資金使用的決策往往違反程序違反規則盲目決策,甚至“拍腦袋決策、拍胸脯決定、拍屁股走人”,留下不少后遺癥。運用法治思維和法治方式方面,有的不善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志；不善于使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員；不善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導；不善于運用民主集中制原則維護黨的團結和國家與民族的統一。全面深化改革、推動社會發展、保障人民權益、維護公平正義、促進社會和諧、增進人民福祉的能力亟待提高。

　　四、帶頭依法依規辦事上打折扣留余地。加快法治建設,推進國家治理體系和治理能力現代化關鍵在黨,在“關鍵的少數”領導干部。同帶頭依法辦事的要求相比,這方面存在較大差距,比如:有的對法律的“敬畏意識”、法律紅線“不可逾越意識”、法律底線“不可觸碰意識”淡薄,對黨的規章執行打折扣,帶頭尊法學法守法用法、帶頭依法依規辦事的自覺性不高,以言代規、以政代黨、以言代法、以權壓法、干預插手司法活動的現象依然存在；有法不依、執紀不嚴、違規不糾的問題在一些地方較為突出；執法司法機關的黨員領導者對不規范、不嚴格、不透明、不文明,選擇性執法、趨利性執法等問題監督糾正不力,執法司法領域濫用職權、以權謀私、執法犯法、貪贓枉法滋生,人民群眾反映強烈。既挑戰了法律底線,又觸碰了黨規黨紀的高壓線。

　　五、黨內監督制約規范不健全、執行不到位。監督制約是保證制度高效規范運行的法寶之一。目前存在的問題是:黨內依法依規履職的權力清單、責任清單、義務清單制度長期不健全；依法依規行使權力的程序不規范；監督制約機制及執行存在不少漏洞與真空。比如,民主集中制、雙重黨組織生活會、重大事項報告制度、家屬親友及特定關系人不得插手領導干部執掌權力的范圍、領域及行業等制度執行打折扣留余地,權力運行公開透明制度在某些領域、某些環節形同虛設等等；一些行之有效的述職、述廉、述法、巡視、督察、接受質詢、問責、誡勉談話、異地任職、職業回避、職業禁止、財產公開、職務消費等監督制約制度有的執行不力、有的形同虛設、有的缺乏創新性。

　　六、對黨員干部的政績考核評價體系及標準不科學不完善。科學完備的考核體系及考核標準是引領執政者、領導者深化改革、推動發展、保障人權、維護公平、實現正義、促進和諧、增進人民福祉的方向標。長期以來,我們忽視建立科學的黨員干部政績考核辦法,比如:考核標準方面,現行對黨組織領導班子和黨員領導干部實績考核評價體系和標準方面缺了“法治統領”這根筋,沒有把“逾越法律紅線”作為一票否決。考核重點方面,有的以經濟社會發展考核代替黨規黨紀貫徹執行的考核。考核導向方面,有的把經濟發展的招商引資、投資開發,社會事業的教育衛生、文化產業,綜合發展的財政收入、GDP增長等作為“硬指標”,而把法治建設、黨的建設作為“軟指標”。考核方式方面,只注重“述職述廉”,沒有把“述法”納入政績評價體系。考核結果應用方面,往往“以GDP論英雄”、“以經濟指標論優劣”,有的甚至把“敢碰法律底線”當作“有闖勁有能耐有作為”的“好干部”委以重任,形成“帶病提拔、帶病上崗”。在相同條件下,沒有把法治素養好、依法辦事能力強作為黨員干部優先提拔使用的“硬件”。黨員領導干部的能力評價體系缺乏系統性協調性,考評指標設定交叉重復、考察主體多元、考評結果運用不一,存在“碎片化”問題。

　　《正確處理依法治國與依規治黨的關系　提高黨執政法治化水平》(之一)見5月13日法學院專刊9版