擴大農村集體經營性建設用地產權權能的改革探索
隨著農村個體私營經濟的發展，城鄉和地區之間資本流動的增多，農村非農產業資源配置方式的轉型，特別是上世紀90年代中期鄉鎮企業改制后，農村集體建設用地的占有、使用、流轉情況發生了很大變化，農村集體建設用地使用權流轉的實際情形已遠遠超出法律的邊界。雖然1998年修訂后的《土地管理法》第六十三條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，但突破這一禁止性規定的政策信號不時發出，實踐中的突破性作法更是大范圍存在。2003年中共中央3號文件《中共中央國務院關于做好農業和農村工作的意見》明確提出，“各地要制定鼓勵鄉鎮企業向小城鎮集中的政策，通過集體建設用地流轉、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業進鎮的用地問題”。2004年國務院28號文件《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》發出了互相矛盾的信號。一方面，重申“禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設”、“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”，這是在維護1998年以后形成的禁止集體建設用地使用權流轉的制度安排；另一方面，卻又提出 “在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”，這是在有限度地承認集體建設用地使用權流轉的現實。2007年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益”、“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。
國土資源部早在1999年就在一些地方部署集體建設用地流轉試點。很多地方以黨中央、國務院的文件為政策依據，陸續制定了集體建設用地流轉管理辦法。2005年廣東省率先以省政府令的形式發布《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，2006年、2008年湖北省和河北省也先后以省政府令的形式發布《湖北省農民集體所有建設用地使用權流轉管理試行辦法》、《河北省集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行）》。2009年、2010年湖南省、上海市先后以政府辦公廳轉發的形式發布相關辦法。江蘇省盡管沒有在全省推行集體建設用地流轉試點，但1996年蘇州市就出臺了集體建設用地流轉辦法，1999年國土資源部將蘇州市作為全國集體建設用地使用權流轉的試點，2002年省政府批準昆山和海門為全省集體建設用地使用權流轉試點單位，2006年又新增宿遷為試點單位，目前無錫、南京等地也在開展集體建設用地使用權流轉。
重構農村集體經營性建設用地產權體系的總體思路
黨的十八屆三中全會《決定》指出，“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。這至少意味著兩點：在城鎮規劃區外，農村集體經營性建設用地使用權的權能大大拓展，可以出讓、租賃、入股，也可以抵押，不再局限于“集體所有、集體使用”和兼并、破產、地隨物走等例外情形；在城鎮規劃區內，集體經營性建設用地使用權可以與國有土地使用權一樣通過出讓、租賃、入股和抵押等方式流轉，不必都要被征收為國家所有。實現這些改革目標，需要按照“體現所有權、拓展使用權”的思路，對集體經營性建設用地進行產權重構。
——在占有權能方面
集體經濟組織作為土地所有權的行使主體，有權對土地使用權利人的使用、流轉行為進行監督，有權在流轉合約到期后收回土地使用權、按合同約定處置地上附著物。除劃撥用地外，通過初次流轉獲得土地使用權的權利人，有權在合同約定、但不超過同用途國有土地使用權年限的期限內，實際控制和支配土地。通過再次流轉獲得土地使用權的權利人，有權在合同約定、但不超過剩余年限的期限內，實際控制和支配土地。
——在使用權能方面
所有權權利人、通過初次流轉獲得使用權的權利人、通過再次流轉獲得使用權的權利人，都可以在符合規劃和用途管制的前提下，利用集體土地從事工業、商業、旅游等經營性活動，最大限度地發揮土地的使用價值。但能否用于商品住房開發，需要審慎決策。綜合權衡部分地區在集體建設用地流轉方面的實踐探索、“小產權房”與商品住房購買者的巨大利益差異、土地出讓收入在城市建設中發揮的作用及替代性工具的缺乏、與現行政策的落差、集體建設用地入市改革的出發點等因素，現階段不宜放開集體土地用于商品住房開發的限制。
——在收益權能方面
黨的十八屆三中全會《決定》要求，“保障農民公平分享土地增值收益”、“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。這不僅是指導征地制度改革的重要原則，也是指導集體經營性建設用地流轉收益分配的重要原則。從先行者的實踐探索看，政府、集體經濟組織、土地使用權人如何分配集體經營性建設用地使用和流轉產生的收益，沒有一定之規。
