擴(kuò)大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的改革探索

　　隨著農(nóng)村個體私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)和地區(qū)之間資本流動的增多，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)資源配置方式的轉(zhuǎn)型，特別是上世紀(jì)90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，農(nóng)村集體建設(shè)用地的占有、使用、流轉(zhuǎn)情況發(fā)生了很大變化，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實際情形已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出法律的邊界。雖然1998年修訂后的《土地管理法》第六十三條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但突破這一禁止性規(guī)定的政策信號不時發(fā)出，實踐中的突破性作法更是大范圍存在。2003年中共中央3號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》明確提出，“各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問題”。2004年國務(wù)院28號文件《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》發(fā)出了互相矛盾的信號。一方面，重申“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”、“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”，這是在維護(hù)1998年以后形成的禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度安排；另一方面，卻又提出 “在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，這是在有限度地承認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實。2007年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”、“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。

　　國土資源部早在1999年就在一些地方部署集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點。很多地方以黨中央、國務(wù)院的文件為政策依據(jù)，陸續(xù)制定了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法。2005年廣東省率先以省政府令的形式發(fā)布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，2006年、2008年湖北省和河北省也先后以省政府令的形式發(fā)布《湖北省農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》、《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》。2009年、2010年湖南省、上海市先后以政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的形式發(fā)布相關(guān)辦法。江蘇省盡管沒有在全省推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點，但1996年蘇州市就出臺了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，1999年國土資源部將蘇州市作為全國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點，2002年省政府批準(zhǔn)昆山和海門為全省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點單位，2006年又新增宿遷為試點單位，目前無錫、南京等地也在開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

　　重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系的總體思路

　　黨的十八屆三中全會《決定》指出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。這至少意味著兩點：在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能大大拓展，可以出讓、租賃、入股，也可以抵押，不再局限于“集體所有、集體使用”和兼并、破產(chǎn)、地隨物走等例外情形；在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以與國有土地使用權(quán)一樣通過出讓、租賃、入股和抵押等方式流轉(zhuǎn)，不必都要被征收為國家所有。實現(xiàn)這些改革目標(biāo)，需要按照“體現(xiàn)所有權(quán)、拓展使用權(quán)”的思路，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)重構(gòu)。

　　——在占有權(quán)能方面

　　集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)的行使主體，有權(quán)對土地使用權(quán)利人的使用、流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)在流轉(zhuǎn)合約到期后收回土地使用權(quán)、按合同約定處置地上附著物。除劃撥用地外，通過初次流轉(zhuǎn)獲得土地使用權(quán)的權(quán)利人，有權(quán)在合同約定、但不超過同用途國有土地使用權(quán)年限的期限內(nèi)，實際控制和支配土地。通過再次流轉(zhuǎn)獲得土地使用權(quán)的權(quán)利人，有權(quán)在合同約定、但不超過剩余年限的期限內(nèi)，實際控制和支配土地。

　　——在使用權(quán)能方面

　　所有權(quán)權(quán)利人、通過初次流轉(zhuǎn)獲得使用權(quán)的權(quán)利人、通過再次流轉(zhuǎn)獲得使用權(quán)的權(quán)利人，都可以在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，利用集體土地從事工業(yè)、商業(yè)、旅游等經(jīng)營性活動，最大限度地發(fā)揮土地的使用價值。但能否用于商品住房開發(fā)，需要審慎決策。綜合權(quán)衡部分地區(qū)在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面的實踐探索、“小產(chǎn)權(quán)房”與商品住房購買者的巨大利益差異、土地出讓收入在城市建設(shè)中發(fā)揮的作用及替代性工具的缺乏、與現(xiàn)行政策的落差、集體建設(shè)用地入市改革的出發(fā)點等因素，現(xiàn)階段不宜放開集體土地用于商品住房開發(fā)的限制。

　　——在收益權(quán)能方面

　　黨的十八屆三中全會《決定》要求，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”、“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。這不僅是指導(dǎo)征地制度改革的重要原則，也是指導(dǎo)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的重要原則。從先行者的實踐探索看，政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、土地使用權(quán)人如何分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，沒有一定之規(guī)。