制度進場過易，造成制度“超生”。從國家治理來說，改革意味著從政策治國向制度治國的轉變。彭真曾經指出，在法律體系成熟健全之前，既依靠政策，也依靠法律辦事；隨著法律越制定越多，法律體系越來越完善、越來越健全，那么就由既依靠政策又依靠法律辦事過渡到依靠法律辦事。目前來說，除了憲法和243部法律外，占到整個法律體系97%的行政法規和地方性法規基本上是改革開放30多年來的時間內迅速建構起來的，平均每年產生約300多部法律法規。一方面，這些制度建設有力地促進了我國改革發展，但客觀而言，如此大的制度數量與地方人大和政府法制部門的自身力量及體制并不相稱，由此存在著有些制度建設是從部門或地方出發，未能全面反映客觀規律和人民意愿，有的把關不嚴，立法不明確，有缺項，甚至有的與上位法沖突，與體系不統一等問題，形成了很多無法落地的制度，法律效果在實踐中大打折扣，造成制度“超生”。

　　制度退場太難，造成制度“沉睡”。由于制度產生的速度過快，很多制度短命，還沒有來得及執行就被新的制度所替代，而失效的制度并沒有得到及時清理，造成了一種制度“沉睡”。另外，有些制度雖然仍有效力，但被長期擱置，備而不用。原因在于制度一旦建立，就會被各種力量支撐起來，其自身在時間的累積中逐步自我強化，形成了路徑依賴，造成利益固化，部門或地方之間爭權諉責，導致難以退場或退場代價高得令人望而卻步。在這種制度速進與慢退之間，造成制度間的齟齬甚至沖突，導致產生很多社會問題和公共權力的無效運作。

　　以制度貫徹制度，造成制度“重疊”。制度的力量來自于自身，而不是來自于外部推力。法律出臺之后，無論有無宣傳布置，都應該嚴格執行。但是，在有些制度實際執行中，往往出現“法上加規”現象，以規代法，以規推法，有法不依，依規而行，結果導致在制度建設上疊床架屋，同時削弱了法律的嚴肅性和權威性。另外，制度重疊還表現為制度重復，即地方權力機關和地方政府在針對上位法制定實施辦法、細則、規定、條例時，有時并不是根據本地實際情況，而是要么照搬上級制度規定，要么橫向相互模仿，造成了一批“神肖酷似”的制度建設，除了名稱上的地域差異外，在規范和程序上并沒有明顯區別，由此也可以推想其實際的法律效果如何。

　　防止制度建設過密化，使組織職權與制度相適應，是促使全面深化改革與全面依法治國相攜而行的關鍵

　　十八大以來，中央十分重視制度建設問題，力抓制度清理工作，不僅通過科學立法不斷完善已有的法律體系，而且全面清理了新中國成立以來的黨內法規，同時還對各級政府規章、司法解釋等規范性文件進行了大規模清理。在此基礎上，防止制度過密還需要在以下幾個方面著眼。

　　第一，嚴把制度準入關。制度作為普遍適用性的規則，其目的不是方便執法者，而是著眼于秩序的建立和人們對制度的認同遵守。據全國人大統計，我國大約80%的法律、90%的地方性法規和幾乎所有的行政法規都是由行政機關執行的。這是過去制度準入較易的原因所造成的。十八屆四中全會《決定》指出，“人民是依法治國的主體和力量源泉”。從人民意愿出發而不是從部門、地方出發是制度制定的關鍵。因此，應該加強立法協商，讓人民真正參與到制度設置中去，改變禁止性立法過多而授權性立法較少的現狀，嚴把制度入口，使制度建設與組織職責相對應，達到權力與責任、權利與義務、權力與權利之間的平衡。

　　第二，增強制度執行性。制度的完備性與有效性是制度的兩面，如果只重視制度體系的完備而忽視制度的執行力，制度很難發揮其應有效力。習近平總書記指出：“現有制度都沒執行好，再搞新的制度，可以預言也會白搭。所以，我說一分部署還要九分落實。制定制度很重要，更重要的是抓落實，九分力氣要花在這上面。”因此，丟掉制度萬能論的幻想，改變以制度改革制度的錯誤思維，從重視制度的完備性轉向制度的執行力，更多地從治理的角度考慮制度建設，把制度執行力作為考量制度建設的標準，以制度執行倒逼空轉制度退場，使制度能夠剛性運轉。

　　第三，健全制度監督機制。用制度管好國家，首先要把制度管好。法治本義是良法之治，去除惡法、清理無效規范是提升制度監督能力的基本要求。這就需要加強人大對法律、行政法規、地方性法規的備案審查，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，健全完善備案審查機制，提高制度執行力和約束力，增強備案審查的實際效能，同時也要加強黨內法規備案制度建設和政府法制部門規章審核工作，使“沉睡”制度退場，讓現行制度長出牙齒，推動制度落實。