制度進場過易，造成制度“超生”。從國家治理來說，改革意味著從政策治國向制度治國的轉(zhuǎn)變。彭真曾經(jīng)指出，在法律體系成熟健全之前，既依靠政策，也依靠法律辦事；隨著法律越制定越多，法律體系越來越完善、越來越健全，那么就由既依靠政策又依靠法律辦事過渡到依靠法律辦事。目前來說，除了憲法和243部法律外，占到整個法律體系97%的行政法規(guī)和地方性法規(guī)基本上是改革開放30多年來的時間內(nèi)迅速建構(gòu)起來的，平均每年產(chǎn)生約300多部法律法規(guī)。一方面，這些制度建設有力地促進了我國改革發(fā)展，但客觀而言，如此大的制度數(shù)量與地方人大和政府法制部門的自身力量及體制并不相稱，由此存在著有些制度建設是從部門或地方出發(fā)，未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，有的把關不嚴，立法不明確，有缺項，甚至有的與上位法沖突，與體系不統(tǒng)一等問題，形成了很多無法落地的制度，法律效果在實踐中大打折扣，造成制度“超生”。

　　制度退場太難，造成制度“沉睡”。由于制度產(chǎn)生的速度過快，很多制度短命，還沒有來得及執(zhí)行就被新的制度所替代，而失效的制度并沒有得到及時清理，造成了一種制度“沉睡”。另外，有些制度雖然仍有效力，但被長期擱置，備而不用。原因在于制度一旦建立，就會被各種力量支撐起來，其自身在時間的累積中逐步自我強化，形成了路徑依賴，造成利益固化，部門或地方之間爭權(quán)諉責，導致難以退場或退場代價高得令人望而卻步。在這種制度速進與慢退之間，造成制度間的齟齬甚至沖突，導致產(chǎn)生很多社會問題和公共權(quán)力的無效運作。

　　以制度貫徹制度，造成制度“重疊”。制度的力量來自于自身，而不是來自于外部推力。法律出臺之后，無論有無宣傳布置，都應該嚴格執(zhí)行。但是，在有些制度實際執(zhí)行中，往往出現(xiàn)“法上加規(guī)”現(xiàn)象，以規(guī)代法，以規(guī)推法，有法不依，依規(guī)而行，結(jié)果導致在制度建設上疊床架屋，同時削弱了法律的嚴肅性和權(quán)威性。另外，制度重疊還表現(xiàn)為制度重復，即地方權(quán)力機關和地方政府在針對上位法制定實施辦法、細則、規(guī)定、條例時，有時并不是根據(jù)本地實際情況，而是要么照搬上級制度規(guī)定，要么橫向相互模仿，造成了一批“神肖酷似”的制度建設，除了名稱上的地域差異外，在規(guī)范和程序上并沒有明顯區(qū)別，由此也可以推想其實際的法律效果如何。

　　防止制度建設過密化，使組織職權(quán)與制度相適應，是促使全面深化改革與全面依法治國相攜而行的關鍵

　　十八大以來，中央十分重視制度建設問題，力抓制度清理工作，不僅通過科學立法不斷完善已有的法律體系，而且全面清理了新中國成立以來的黨內(nèi)法規(guī)，同時還對各級政府規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件進行了大規(guī)模清理。在此基礎上，防止制度過密還需要在以下幾個方面著眼。

　　第一，嚴把制度準入關。制度作為普遍適用性的規(guī)則，其目的不是方便執(zhí)法者，而是著眼于秩序的建立和人們對制度的認同遵守。據(jù)全國人大統(tǒng)計，我國大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)都是由行政機關執(zhí)行的。這是過去制度準入較易的原因所造成的。十八屆四中全會《決定》指出，“人民是依法治國的主體和力量源泉”。從人民意愿出發(fā)而不是從部門、地方出發(fā)是制度制定的關鍵。因此，應該加強立法協(xié)商，讓人民真正參與到制度設置中去，改變禁止性立法過多而授權(quán)性立法較少的現(xiàn)狀，嚴把制度入口，使制度建設與組織職責相對應，達到權(quán)力與責任、權(quán)利與義務、權(quán)力與權(quán)利之間的平衡。

　　第二，增強制度執(zhí)行性。制度的完備性與有效性是制度的兩面，如果只重視制度體系的完備而忽視制度的執(zhí)行力，制度很難發(fā)揮其應有效力。習近平總書記指出：“現(xiàn)有制度都沒執(zhí)行好，再搞新的制度，可以預言也會白搭。所以，我說一分部署還要九分落實。制定制度很重要，更重要的是抓落實，九分力氣要花在這上面。”因此，丟掉制度萬能論的幻想，改變以制度改革制度的錯誤思維，從重視制度的完備性轉(zhuǎn)向制度的執(zhí)行力，更多地從治理的角度考慮制度建設，把制度執(zhí)行力作為考量制度建設的標準，以制度執(zhí)行倒逼空轉(zhuǎn)制度退場，使制度能夠剛性運轉(zhuǎn)。

　　第三，健全制度監(jiān)督機制。用制度管好國家，首先要把制度管好。法治本義是良法之治，去除惡法、清理無效規(guī)范是提升制度監(jiān)督能力的基本要求。這就需要加強人大對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的備案審查，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，健全完善備案審查機制，提高制度執(zhí)行力和約束力，增強備案審查的實際效能，同時也要加強黨內(nèi)法規(guī)備案制度建設和政府法制部門規(guī)章審核工作，使“沉睡”制度退場，讓現(xiàn)行制度長出牙齒，推動制度落實。