摘要：中國(guó)被認(rèn)為是一個(gè)中央集權(quán)國(guó)家，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，這種集權(quán)體制限制了社會(huì)的活力，影響了財(cái)富的生產(chǎn)，制約了整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。因此，分權(quán)化成為政府改革的主要方向。從中國(guó)30多年改革開(kāi)放的過(guò)程來(lái)看，20世紀(jì)80年代的分權(quán)改革、20世紀(jì)90年代的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、2000年以后的轉(zhuǎn)變政府職能等一系列改革表明，雖然政府改革的主題不斷變化，但改革的總體方向保持了持續(xù)性——分權(quán)化。但是，這種分權(quán)化改革也產(chǎn)生了國(guó)家權(quán)力“碎片化”的傾向，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的均衡。為此，中共十八屆三中全會(huì)將這種分權(quán)化進(jìn)一步表述為中央與地方、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整。中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)顯示，國(guó)家治理需要處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，要解決好國(guó)家發(fā)展活力不足以及部門(mén)本位、地方保護(hù)、寡頭分割等問(wèn)題；分權(quán)化的目標(biāo)不是重新切分“權(quán)力蛋糕”，而是實(shí)現(xiàn)治理變革；分權(quán)化改革應(yīng)該堅(jiān)持的原則是讓企業(yè)、社會(huì)和公民最大化受益；分權(quán)化改革必須與促進(jìn)統(tǒng)一性和均等化的制度變革同步進(jìn)行。

　　基金項(xiàng)目：北京市社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)、北京市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心重大項(xiàng)目“中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系構(gòu)建研究”

　　作者：北京大學(xué)國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員　燕繼榮

　　當(dāng)下的中國(guó)國(guó)家治理應(yīng)該繼續(xù)分權(quán)還是適度集權(quán)？對(duì)這一問(wèn)題的回答不可一概而論，應(yīng)根據(jù)具體情況而定，即該集權(quán)就集權(quán)，該分權(quán)就分權(quán)。那么，什么情況該集權(quán)，什么情況該分權(quán)？一般的研究思路是，根據(jù)事務(wù)性質(zhì)和范圍的不同，明確哪些領(lǐng)域的哪些事務(wù)需要集中化管理，哪些領(lǐng)域的哪些事務(wù)需要分權(quán)化處理。然而，在高度集權(quán)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)體制下，中國(guó)的政治發(fā)展以往呈現(xiàn)了“放權(quán)—收權(quán)”的循環(huán)特點(diǎn)。就30多年的政策實(shí)踐來(lái)看，釋放地方和社會(huì)要素的活力是改革的主流方向。但是，客觀地說(shuō)，這種分權(quán)化改革也產(chǎn)生了國(guó)家權(quán)力“碎片化”的傾向。今天，中國(guó)政府正在倡導(dǎo)國(guó)家治理現(xiàn)代化，那么，基于國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾的改革，應(yīng)該如何處理分權(quán)與集權(quán)的關(guān)系呢？是繼續(xù)推進(jìn)分權(quán)化改革，還是轉(zhuǎn)而走向集權(quán)化路線？

　　一、分權(quán)與分權(quán)化改革

　　分權(quán)與集權(quán)是一對(duì)相對(duì)概念。一個(gè)有效的組織，既要保持必要的集權(quán)以保障組織的統(tǒng)一性和對(duì)外行動(dòng)的一致性，又要有足夠的分權(quán)以保持組織的適應(yīng)性和內(nèi)部行動(dòng)的自主性。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，擴(kuò)張的需求使得組織集權(quán)成為一種自然趨勢(shì)，這使分權(quán)變得彌足珍貴。因此，在集權(quán)與分權(quán)關(guān)系的討論中，分權(quán)化成為一種特別的話(huà)題。

　　按照一般的解釋?zhuān)^分權(quán)，就是一個(gè)組織為發(fā)揮低層組織的主動(dòng)性和創(chuàng)造性而把管理決策權(quán)分給下屬組織的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，最高領(lǐng)導(dǎo)層集中掌控少數(shù)關(guān)系全局利益和重大問(wèn)題的決策權(quán)。在學(xué)術(shù)討論中，分權(quán)通常涉及國(guó)家內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中中央與地方的關(guān)系，一般與地方分權(quán)（或稱(chēng)地方自治）相聯(lián)系，而地方分權(quán)與中央集權(quán)相對(duì)，指的是國(guó)家權(quán)力依法由中央政府和地方政府分別行使的制度。

　　在政治學(xué)語(yǔ)境中，分權(quán)一般在四種情況下使用：第一種是指政治分權(quán)，即不同黨派、不同社會(huì)力量分享政權(quán)，通常表現(xiàn)為政黨分權(quán)和階級(jí)分權(quán)，它的現(xiàn)代制度實(shí)現(xiàn)形式主要是議會(huì)制度和政黨制度；第二種是指政府分權(quán)（橫向分權(quán)或功能性分權(quán)），即通常所謂的立法、司法、行政三種權(quán)力體系的相對(duì)獨(dú)立和互相制約的政府體制安排；第三種是指地方分權(quán)（縱向分權(quán)或結(jié)構(gòu)性分權(quán)），即通常一國(guó)憲法和法律所規(guī)定的中央政府和地方政府職權(quán)分開(kāi)的制度安排，體現(xiàn)為地方自治制度，其制度實(shí)現(xiàn)形式主要為聯(lián)邦制和民主單一制；第四種是指行政分權(quán)，即上級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)給予下級(jí)機(jī)關(guān)或負(fù)責(zé)人充分的自主權(quán)以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立決策和管理的體制。依據(jù)不同的組織目標(biāo)和管理要求，不同的組織可能采取不同的集權(quán)—分權(quán)模式。有人把這些不同的模式概括為金字塔（或半金字塔）型模式、蜘蛛網(wǎng)型模式和網(wǎng)絡(luò)型模式（見(jiàn)下圖）。

　　一般研究認(rèn)為，從集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變是人類(lèi)組織管理演化的趨勢(shì)。這樣的結(jié)論只有放在一個(gè)長(zhǎng)期的、總體的歷史觀察中才有意義，而且對(duì)于某一類(lèi)組織而言，如在全球化和網(wǎng)絡(luò)化背景之下的企業(yè)組織可能更加適用。單就國(guó)家和政府組織而言，這種變化的趨勢(shì)似乎尚不明顯。其實(shí)，不管什么組織模式，實(shí)現(xiàn)集權(quán)和分權(quán)的均衡是永遠(yuǎn)不變的話(huà)題。

　　眾所周知，分權(quán)制有諸多優(yōu)點(diǎn)。例如，可以使下級(jí)機(jī)構(gòu)及人員充分發(fā)揮自己的智慧和才干，實(shí)現(xiàn)管理創(chuàng)新；可以使下級(jí)機(jī)構(gòu)及人員因地制宜地貫徹上級(jí)指令；可以使下級(jí)機(jī)構(gòu)及人員從實(shí)際出發(fā)，充分發(fā)揮本地的長(zhǎng)處和優(yōu)勢(shì)，并依據(jù)不同情況自主處理本地問(wèn)題。但是，分權(quán)制的缺點(diǎn)也不容忽視。例如，下級(jí)機(jī)構(gòu)及人員容易自立門(mén)戶(hù)，各行其是，從而導(dǎo)致各方發(fā)生矛盾和沖突，影響組織效率；下級(jí)機(jī)構(gòu)及人員容易基于本位主義立場(chǎng)而采取不利于整體利益的行為，從而導(dǎo)致部門(mén)主義、行業(yè)主義、地方主義。這些缺點(diǎn)在不同組織中最為常見(jiàn)，其結(jié)果往往影響組織的協(xié)調(diào)性和一致性。

　　簡(jiǎn)單而言，所謂分權(quán)化改革，就是一個(gè)相對(duì)集權(quán)的組織向下屬機(jī)構(gòu)或部門(mén)及組織成員下放權(quán)力，以求組織統(tǒng)一性和自主性均衡狀態(tài)的努力。那么，怎么保持集權(quán)與分權(quán)的均衡狀態(tài)呢？換句話(huà)說(shuō)，如何使分權(quán)化的努力既滿(mǎn)足適應(yīng)性、靈活性和創(chuàng)新性，而又不至于陷入地方主義、部門(mén)主義、行業(yè)主義的泥潭呢？由于企業(yè)組織、社會(huì)組織、政治組織和國(guó)家政權(quán)組織屬于不同類(lèi)型，其組織性質(zhì)和機(jī)制存在顯著差異，因此，上述問(wèn)題的答案只能在分類(lèi)考察的基礎(chǔ)上得到闡釋。本文以中國(guó)政府分權(quán)化改革為考察對(duì)象，試圖根據(jù)中國(guó)政府的經(jīng)驗(yàn)來(lái)探討如何實(shí)現(xiàn)分權(quán)效益最大化的問(wèn)題。