摘要：中國被認為是一個中央集權國家，在計劃經濟年代，這種集權體制限制了社會的活力，影響了財富的生產，制約了整個社會的發展。因此，分權化成為政府改革的主要方向。從中國30多年改革開放的過程來看，20世紀80年代的分權改革、20世紀90年代的精簡機構、2000年以后的轉變政府職能等一系列改革表明，雖然政府改革的主題不斷變化，但改革的總體方向保持了持續性——分權化。但是，這種分權化改革也產生了國家權力“碎片化”的傾向，沒有實現集權與分權的均衡。為此，中共十八屆三中全會將這種分權化進一步表述為中央與地方、政府與市場、政府與社會關系的調整。中國的經驗顯示，國家治理需要處理好集權與分權的關系，要解決好國家發展活力不足以及部門本位、地方保護、寡頭分割等問題；分權化的目標不是重新切分“權力蛋糕”，而是實現治理變革；分權化改革應該堅持的原則是讓企業、社會和公民最大化受益；分權化改革必須與促進統一性和均等化的制度變革同步進行。

　　基金項目：北京市社會科學聯合會、北京市中國特色社會主義理論體系研究中心重大項目“中國現代國家治理體系構建研究”

　　作者：北京大學國家治理協同創新中心研究員　燕繼榮

　　當下的中國國家治理應該繼續分權還是適度集權？對這一問題的回答不可一概而論，應根據具體情況而定，即該集權就集權，該分權就分權。那么，什么情況該集權，什么情況該分權？一般的研究思路是，根據事務性質和范圍的不同，明確哪些領域的哪些事務需要集中化管理，哪些領域的哪些事務需要分權化處理。然而，在高度集權的單一制國家結構體制下，中國的政治發展以往呈現了“放權—收權”的循環特點。就30多年的政策實踐來看，釋放地方和社會要素的活力是改革的主流方向。但是，客觀地說，這種分權化改革也產生了國家權力“碎片化”的傾向。今天，中國政府正在倡導國家治理現代化，那么，基于國家治理現代化視閾的改革，應該如何處理分權與集權的關系呢？是繼續推進分權化改革，還是轉而走向集權化路線？

　　一、分權與分權化改革

　　分權與集權是一對相對概念。一個有效的組織，既要保持必要的集權以保障組織的統一性和對外行動的一致性，又要有足夠的分權以保持組織的適應性和內部行動的自主性。然而，在現實生活中，擴張的需求使得組織集權成為一種自然趨勢，這使分權變得彌足珍貴。因此，在集權與分權關系的討論中，分權化成為一種特別的話題。

　　按照一般的解釋，所謂分權，就是一個組織為發揮低層組織的主動性和創造性而把管理決策權分給下屬組織的過程，在這個過程中，最高領導層集中掌控少數關系全局利益和重大問題的決策權。在學術討論中，分權通常涉及國家內部權力結構中中央與地方的關系，一般與地方分權（或稱地方自治）相聯系，而地方分權與中央集權相對，指的是國家權力依法由中央政府和地方政府分別行使的制度。

　　在政治學語境中，分權一般在四種情況下使用：第一種是指政治分權，即不同黨派、不同社會力量分享政權，通常表現為政黨分權和階級分權，它的現代制度實現形式主要是議會制度和政黨制度；第二種是指政府分權（橫向分權或功能性分權），即通常所謂的立法、司法、行政三種權力體系的相對獨立和互相制約的政府體制安排；第三種是指地方分權（縱向分權或結構性分權），即通常一國憲法和法律所規定的中央政府和地方政府職權分開的制度安排，體現為地方自治制度，其制度實現形式主要為聯邦制和民主單一制；第四種是指行政分權，即上級行政機關或行政首長給予下級機關或負責人充分的自主權以實現獨立決策和管理的體制。依據不同的組織目標和管理要求，不同的組織可能采取不同的集權—分權模式。有人把這些不同的模式概括為金字塔（或半金字塔）型模式、蜘蛛網型模式和網絡型模式（見下圖）。

　　一般研究認為，從集權向分權轉變是人類組織管理演化的趨勢。這樣的結論只有放在一個長期的、總體的歷史觀察中才有意義，而且對于某一類組織而言，如在全球化和網絡化背景之下的企業組織可能更加適用。單就國家和政府組織而言，這種變化的趨勢似乎尚不明顯。其實，不管什么組織模式，實現集權和分權的均衡是永遠不變的話題。

　　眾所周知，分權制有諸多優點。例如，可以使下級機構及人員充分發揮自己的智慧和才干，實現管理創新；可以使下級機構及人員因地制宜地貫徹上級指令；可以使下級機構及人員從實際出發，充分發揮本地的長處和優勢，并依據不同情況自主處理本地問題。但是，分權制的缺點也不容忽視。例如，下級機構及人員容易自立門戶，各行其是，從而導致各方發生矛盾和沖突，影響組織效率；下級機構及人員容易基于本位主義立場而采取不利于整體利益的行為，從而導致部門主義、行業主義、地方主義。這些缺點在不同組織中最為常見，其結果往往影響組織的協調性和一致性。

　　簡單而言，所謂分權化改革，就是一個相對集權的組織向下屬機構或部門及組織成員下放權力，以求組織統一性和自主性均衡狀態的努力。那么，怎么保持集權與分權的均衡狀態呢？換句話說，如何使分權化的努力既滿足適應性、靈活性和創新性，而又不至于陷入地方主義、部門主義、行業主義的泥潭呢？由于企業組織、社會組織、政治組織和國家政權組織屬于不同類型，其組織性質和機制存在顯著差異，因此，上述問題的答案只能在分類考察的基礎上得到闡釋。本文以中國政府分權化改革為考察對象，試圖根據中國政府的經驗來探討如何實現分權效益最大化的問題。